CLARIFICAÇÃO DO CONCEITO JURÍDICO DE EQUIPARAÇÃO
|
CLARIFICATION OF THE LEGAL CONCEPT
OF EQUIVALENCE TO IPSS, IN THE SPECIFIC CASE OF SOCIAL SOLIDARITY CO-OPERATIVES |
|
FREDERICO SANTOS
Jurista na Cooperativa António Sérgio para a Economia Social (CASES) |
|
|
A Constituição da República Portuguesa (CRP), no seu artigo 63.º consagra o direito à segurança social como dever do Estado e expressão do princípio da solidariedade. Este princípio assume uma natureza transversal, impondo ao Estado a obrigação de assegurar condições de vida dignas e a proteção dos cidadãos, particularmente os mais vulneráveis. Esta responsabilidade é, contudo, partilhada com um conjunto de entidades privadas sem fins lucrativos, entre as quais se destacam as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS), reconhecidas juridicamente pela sua ação no domínio da solidariedade social. Paralelamente às IPSS, afirmaram-se outras entidades integradas na economia social que, não obstante a sua diversidade jurídica, prosseguem finalidades substancialmente idênticas. Entre elas, destacam-se as cooperativas de solidariedade social, cujo surgimento está intimamente ligado ao desenvolvimento do movimento cooperativo em Portugal. Estas cooperativas regem-se por princípios como a entreajuda, a gestão democrática, a autonomia e a solidariedade, orientando a sua atuação para a satisfação de necessidades coletivas, especialmente em contextos de exclusão social (Namorado, 2001, pp 2-6).
No final do século XX, instituiu-se um regime de equiparação jurídica entre cooperativas de solidariedade social e IPSS, por via da Lei n.º 101/97, de 13 de setembro. Esta norma permitiu que cooperativas que perseguissem objetivos convergentes com os do Estatuto das IPSS pudessem ser reconhecidas, pela então Direção-Geral da Ação Social (atual Direção-Geral da Segurança Social), como entidades a estas equiparadas, beneficiando dos mesmos direitos e incentivos, designadamente fiscais. Este mecanismo atua exclusivamente num plano funcional, mantendo inalterada a estrutura orgânica que carateriza a forma de organização jurídica das cooperativas (Martins, 2009, p. 102). Contudo, a Lei n.º 76/2015 de 28 de julho, ao alterar o artigo 2.º do Decreto-Lei (DL) n.º 172-A/2014 de 14 de novembro, introduziu uma inovação ao prever a possibilidade de as cooperativas de solidariedade social serem diretamente reconhecidas como IPSS, desde que devidamente credenciadas nos termos do DL n.º 7/98, de 15 de janeiro. Esta alteração legislativa veio causar uma perturbação profunda no equilíbrio normativo, até então existente, gerando ambiguidades interpretativas quanto à articulação entre regimes legais, aos critérios de acesso e, sobretudo, à compatibilidade entre a forma cooperativa e os pressupostos organizacionais exigidos às IPSS. A compreensão deste enquadramento exige uma análise breve da evolução histórica da solidariedade social em Portugal. Desde as primeiras formas assistenciais promovidas pela Igreja, nomeadamente através das Misericórdias, cujo surgimento remonta ao século XV, até à institucionalização de um sistema público de proteção social no pós-25 de Abril de 1974, a solidariedade social evoluiu significativamente (Sá, 2008). Atualmente, a CRP e, mais recentemente, a Lei de Bases da Economia Social (Lei n.º 30/2013), consagram o reconhecimento jurídico das entidades da economia social, bem como o seu papel fundamental enquanto parceiras do Estado na prossecução de fins de interesse geral [Associação Portuguesa de Mutualidades (APM), 2023]. No que respeita às IPSS, o Estatuto que aprova o seu quadro normativo regulatório define-as como pessoas coletivas de direito privado, sem fins lucrativos, que exercem atividade nos domínios da solidariedade, saúde, educação e coesão social. Este estatuto qualificativo, atualmente em vigor, por força do Decreto-Lei n.º 172-A/2014, de 14 de novembro, na redação dada pela Lei n.º 76/2015, de 28 de julho, garante o reconhecimento oficial dessas entidades pela Administração Pública, conferindo-lhes acesso a direitos, benefícios (designadamente fiscais) e apoios públicos, bem como a faculdade de realizarem acordos de cooperação com o Estado no sentido de desenvolverem a sua atividade e prosperarem na prossecução de finalidades de natureza utilitária pública (Meira, 2025, pp 786-787). As cooperativas de solidariedade social, por seu turno, integram-se no setor cooperativo, mais especificamente, num dos doze ramos que compõem o mesmo. Consagrado no artigo 82.º, n.º 4 da CRP, o setor cooperativo e social garante o reconhecimento e proteção jurídica a um conjunto de entidades que desenvolvem uma atividade económica não lucrativa fundada num conjunto de princípios fundamentais (Meira, 2011; Meira, 2013). Estes princípios, bem como o regime jurídico próprio que caracteriza as cooperativas, decorre das disposições normativas do Código Cooperativo, atualmente em vigor através da Lei n.º 119/2015, de 31 de agosto, alterada pela Lei n.º 66/2017, de 9 de agosto. A definição legal que resulta da redação do artigo 2º desse mesmo diploma, define as cooperativas como «[…] pessoas coletivas autónomas, de livre constituição, de capital e composição variáveis, que, através da cooperação e entreajuda dos seus membros, com obediência aos princípios cooperativos, visam, sem fins lucrativos, a satisfação das necessidades e aspirações económicas, sociais ou culturais daqueles». Por sua vez, no que respeita ao ramo da solidariedade social do setor cooperativo, o Decreto-Lei n.º 7/98, de 15 de janeiro, estabeleceu a autonomização de um conjunto de cooperativas que se distinguem das demais pela sua natureza puramente altruística e diminuto interesse mutualista, desenvolvendo atividades de interesse geral vocacionadas predominantemente para dar resposta a um conjunto de necessidades de cariz social e solidário a uma franja da população portuguesa em situação de especial vulnerabilidade (Meira, 2020, pp 228-234; Cáceres, 2024, p. 52). Apesar das diferenças estruturais e normativas que distinguem as IPSS das cooperativas de solidariedade social, ambas partilham uma proximidade funcional e uma afinidade de missão, orientada para a solidariedade, a inclusão e a promoção do bem comum. Reconhecendo essa convergência de objetivos, o legislador consagrou, através da Lei n.º 101/97, de 13 de setembro, um mecanismo de equiparação jurídica, conferindo às cooperativas que prossigam fins análogos aos das IPSS o direito a um tratamento equivalente em matéria fiscal e de acesso a apoios públicos, sem que se exija a sua transformação ou despersonalização jurídica. Sem prejuízo do referido, persistem diferenças orgânicas e legais entre as entidades referidas, o que justifica uma necessidade de clarificação legislativa do regime da equiparação, à luz dos princípios da segurança jurídica, da coerência do ordenamento e da boa administração. Do ponto de vista conceptual, a «equiparação» traduz o reconhecimento de duas realidades distintas a quem se confere tratamento jurídico equivalente em aspetos definidos, distinguindo-se da «igualdade», que implica plena identidade de estatuto e tratamento. Esta nuance semântica é essencial para compreender o alcance e os limites do regime jurídico em análise. |
Article 63 of the Constitution of the Portuguese Republic (CPR) enshrines the right to social security as a duty of the state and an expression of the principle of solidarity. This core principle is transversal in nature, imposing on the state the duty to ensure decent living conditions and the protection of citizens, particularly the most vulnerable. However, this responsibility is shared with a number of private non-profit organisations, including the Private Institutions of Social Solidarity (IPSS), which are legally recognised for their work in the field of social solidarity. Alongside the IPSS, other social economy organisations have emerged which, despite their legal diversity, pursue substantially identical aims. These include social solidarity co-operatives, whose emergence is closely linked to the development of the co-operative movement in Portugal. These co-operatives are governed by principles such as mutual help, democratic management, autonomy and solidarity, orientating their actions towards meeting collective needs, especially in contexts of social exclusion (Namorado, 2001, pp 2-6).
At the end of the 20th century, a system of legal equivalence between social solidarity co-operatives and IPSS was established by Law 101/97 of 13 September. This rule allowed co-operatives that pursued objectives converging with those of the IPSS Statute to be recognised by the then Directorate-General for Social Action (now the Directorate-General for Social Security) as equivalent entities, benefiting from the same rights and incentives, particularly tax incentives. This mechanism acts exclusively on a functional level, keeping the organic structure that characterises the legal organisation of co-operatives unchanged (Martins, 2009, p. 102). However, Law no. 76/2015 of 28 July, amending article 2 of Decree-Law (DL) no. 172-A/2014 of 14 November, introduced an innovation by providing for the possibility of social solidarity co-operatives being directly recognised as IPSS, provided they are duly accredited under the terms of DL no. 7/98 of 15 January. This legislative change caused a profound disturbance in the regulatory balance that had existed until then, generating interpretative ambiguities regarding the articulation between legal regimes, the criteria for access and, above all, the compatibility between the co-operative form and the organisational assumptions required of IPSS. Understanding this framework requires a brief analysis of the historical evolution of social solidarity in Portugal. From the first forms of assistance promoted by the Church, namely through the Misericórdias (charitable institutions), whose emergence dates back to the 15th century, to the institutionalisation of a public social protection system in the post-25 April 1974, solidarity has evolved significantly (Sá, 2008). Currently, the CPR and, more recently, the Social Economy Framework Law (Law no. 30/2013), enshrine the legal recognition of social economy organisations, as well as their fundamental role as partners of the state in the pursuit of general interest goals [Associação Portuguesa de Mutualidades (APM), 2023]. As far as the IPSS are concerned, the statute that approves their regulatory framework defines them as non-profit legal persons governed by private law that carry out activities in the fields of solidarity, health, education and social cohesion. This qualifying status, currently in force under Decree-Law no. 172-A/2014, of 14 November, as amended by Law no. 76/2015, of 28 July, guarantees official recognition of these entities by the Public Administration, giving them access to rights, benefits (particularly tax benefits) and public support, as well as the right to enter into cooperation agreements with the state in order to develop their activity and prosper in the pursuit of public utility purposes (Meira, 2025, pp 786-787). Social solidarity co-operatives, for their part, are part of the co-operative sector, more specifically, one of the twelve branches that make it up. Enshrined in Article 82(4) of the CPR, the co-operative and social sector guarantees recognition and legal protection to a group of entities that carry out a non-profit economic activity based on a set of core principles (Meira, 2011; Meira, 2013). Said principles, as well as the specific legal regime that characterises co-operatives, derive from the normative provisions of the Co-operative Code, currently in force through Law no. 119/2015, of 31 August, amended by Law no. 66/2017, of 9 August. The legal definition that results from the wording of Article 2 of the same law defines co-operatives as "[...] autonomous legal persons, freely constituted, with variable capital and composition, which, through the co-operation and mutual help of their members, in compliance with the co-operative principles, aim, on a non-profit basis, to satisfy their economic, social or cultural needs and aspirations". In turn, with regard to the social solidarity branch of the co-operative sector, Decree-Law 7/98 of 15 January established the autonomy of a group of co-operatives that are distinguished from the others by their purely altruistic nature and low mutualist interest, developing activities of general interest aimed predominantly at meeting a set of social and solidarity needs for a fringe of the Portuguese population in a particularly vulnerable situation (Meira, 2020, pp 228-234; Cáceres, 2024, p. 52). Despite the structural and regulatory differences that distinguish IPSS from social solidarity co-operatives, both share a functional proximity and an affinity of mission, orientated towards solidarity, inclusion and the promotion of the common good. Recognising this convergence of objectives, the legislator established, through Law 101/97, of 13 September, a mechanism for legal equivalence, giving co-operatives that pursue purposes similar to those of the IPSS the right to equivalent treatment in tax matters and access to public support, without requiring their transformation or legal depersonalisation. Notwithstanding the above, there are still organic and legal differences between the aforementioned organisations, which justifies the need for legislative clarification of the equivalence regime, in the light of the principles of legal certainty, coherence of the legal system and good administration. From a conceptual point of view, "equivalence" means recognising two distinct realities that are given equivalent legal treatment in defined aspects, as opposed to "equality", which implies full identity of status and treatment. This semantic nuance is essential to understanding the scope and limits of the legal regime under analysis. |
