UM OLHAR JURÍDICO
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A LEGAL PERSPECTIVE
AT THE ANNOUNCED PROPOSAL FOR THE WITHDRAWAL OF THE STATE FROM CASES – COOPERATIVA ANTÓNIO SÉRGIO FOR THE SOCIAL ECONOMY AND ITS IMPLICATIONS FOR THE COOPERATIVE SECTOR* |
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DEOLINDA MEIRA
Politécnico do Porto/ISCAP/CIRIEC Portugal Polytechnic of Porto/ISCAP/CIRIEC Portugal
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O anúncio tornado público em 28 de novembro de 2025 relativo à intenção de o Estado deixar de assumir a posição de cooperador na Cooperativa António Sérgio para a Economia Social (CASES), no contexto da Resolução do Conselho de Ministros que determinou a extinção de várias entidades sob tutela do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, veio colocar em causa um modelo institucional de colaboração entre o Estado e o setor cooperativo consolidado ao longo das últimas décadas. Atenta a relevância das funções públicas exercidas pela CASES e a especificidade da solução organizativa que a caracteriza, importa refletir sobre as implicações que tal alteração poderá produzir no enquadramento constitucional do setor cooperativo.
Entretanto, segundo as informações divulgadas pelo Governo e reproduzidas pela comunicação social durante a primeira semana de junho de 2026, embora permaneça desconhecido o teor integral do diploma aprovado em Conselho de Ministros, prevê-se a redistribuição das competências públicas atualmente exercidas pela CASES por diversos organismos da Administração Pública, bem como a criação de um Conselho Consultivo das Cooperativas junto da Presidência do Conselho de Ministros. Não sendo ainda possível determinar com precisão o alcance destas alterações, em virtude da ausência de publicação do diploma, impõe-se uma particular prudência na sua apreciação. Ainda assim, as soluções anunciadas suscitam questões relevantes quanto ao modelo institucional de exercício das competências públicas relativas ao setor cooperativo, designadamente quanto aos mecanismos de participação das respetivas organizações representativas, bem como quanto ao modo como o Estado deverá cumprir as incumbências constitucionais de promoção, apoio e supervisão do setor cooperativo. Em Portugal, as cooperativas são objeto de um tratamento jurídico autónomo por parte da Constituição da República Portuguesa (CRP), que as protege através de um conjunto de princípios, como o princípio da coexistência dos três setores (público, privado e cooperativo e social), o princípio da liberdade de iniciativa cooperativa, o princípio da proteção do setor cooperativo e social, o princípio da obrigação do Estado estimular e apoiar a criação de cooperativas e o princípio da conformidade com os princípios cooperativos da Aliança Cooperativa Internacional (ACI). O princípio da coexistência dos três setores, consagrado no art. 82.º, é considerado um dos preceitos-chave da «constituição económica» configurada na CRP. Esta norma garante a coexistência de três setores económicos — o setor público, o setor privado, e o setor cooperativo e social —, no mesmo plano e com a mesma dignidade constitucional, enquanto estruturas necessárias de um modelo económico consagrado constitucionalmente. A consagração jurídico-constitucional dos princípios cooperativos, nos arts. 61.º, n.º 2 e 82.º, n.º 4, al. a), da CRP, confere-lhes uma força vinculativa e conformadora própria das normas jurídico-constitucionais. Isto significa que o legislador ordinário está juridicamente obrigado a respeitar o sentido dos princípios cooperativos no momento em que produz normas jurídicas relativas ao regime jurídico das cooperativas. Em consequência, os atos legislativos do legislador ordinário que desrespeitem os princípios cooperativos estarão feridos de inconstitucionalidade (art. 277.º, n.º 1, da CRP). O princípio da proteção do setor cooperativo e social (art. 80.º, al. f), da CRP) fundamenta quer as discriminações positivas deste setor relativamente aos restantes quer a previsão de medidas materiais que permitam o seu desenvolvimento. Na decorrência deste princípio, o art. 85.º prevê, no seu n.º 1, o estímulo e o apoio à criação, e à atividade das cooperativas por parte do Estado, garantindo, no seu n.º 2, que «a lei definirá os benefícios fiscais e financeiros das cooperativas, bem como condições mais favoráveis à obtenção de crédito e auxílio técnico». O «estímulo» decorrerá, sobretudo, de medidas de natureza legislativa que suscitem o interesse pelo exercício da atividade cooperativa, enquanto que o «apoio» decorrerá, essencialmente, de medidas de natureza administrativa que visem, em concreto, facilitar esse mesmo exercício. Esta discriminação positiva das cooperativas relativamente ao setor privado implicará, em concreto, a definição de formas de fomento à criação e atividade das cooperativas, impondo-se ao legislador a definição de benefícios fiscais e financeiros, bem como o estabelecimento de condições privilegiadas em matéria de acesso ao crédito e ao auxílio técnico. Na mesma linha, a Lei de Bases da Economia Social (Lei n.º 30/2013, de 8 de maio- LBES) impõe aos poderes públicos o dever de fomentar a economia social, promovendo mecanismos que reforcem a autossustentabilidade económico-financeira das respetivas entidades, em conformidade com o art. 85.º da Constituição da República Portuguesa (art. 10.º, n.º 2, al. b), da LBES). Esse fomento traduz-se, designadamente, na facilitação da criação e desenvolvimento de entidades da economia social, no apoio à diversidade e inovação das suas iniciativas, na remoção de obstáculos ao exercício das suas atividades económicas, no incentivo à investigação, formação e inovação tecnológica e organizacional, bem como na consagração de um estatuto fiscal mais favorável, adequado à sua natureza específica (arts. 10.º, n.º 2, als. c) e d), e 11.º da LBES). Esta discriminação positiva das cooperativas tem como contraponto a necessidade de uma efetiva e adequada supervisão das mesmas. Consciente desta necessidade, o legislador, no art. 8.º da LBES, destacou a importância da transparência e consequente necessidade de mecanismos de supervisão da atividade das entidades da economia social, entre as quais as cooperativas. É neste contexto que deve ser entendido o papel da CASES, criada pelo Decreto-Lei n.º 282/2009, de 7 de outubro. Trata-se de uma cooperativa de interesse público que congrega o Estado e diversas organizações da economia social, com o «objetivo de aprofundar a cooperação entre o Estado e as mesmas entidades», tal como referido no preâmbulo do diploma. O regime jurídico das cooperativas de interesse público consta de diploma próprio, o Decreto-Lei n.º 31/84, de 21 de janeiro. O n.º 1 do art. 1.º deste diploma define as cooperativas de interesse público como pessoas coletivas nas quais, para a prossecução dos seus fins, se associam o Estado ou outras pessoas coletivas de direito público e cooperativas, utentes dos bens e serviços produzidos ou pessoas coletivas de direito privado sem fins lucrativos. A CASES assume-se como uma peça central do sistema de relações entre o Estado e o setor cooperativo, exercendo relevantes funções de supervisão, promoção e apoio ao desenvolvimento das cooperativas. Nos termos dos arts. 115.º a 118.º do Código Cooperativo, compete-lhe fiscalizar a utilização da forma cooperativa, velando pelo respeito dos princípios cooperativos e das normas legais relativas à constituição e funcionamento das cooperativas. Para esse efeito, as cooperativas encontram-se obrigadas a remeter à CASES diversos documentos relativos à sua constituição, atividade e prestação de contas. No exercício destas competências, a CASES desempenha igualmente um papel determinante na emissão de credenciais comprovativas da legal constituição e do regular funcionamento das cooperativas, indispensáveis para o acesso a determinados apoios públicos, bem como na promoção dos mecanismos legalmente previstos para a dissolução de cooperativas que atuem em desconformidade com os princípios cooperativos ou com o regime jurídico aplicável. Todavia, a relevância institucional da CASES não decorre apenas das competências que exerce. Resulta igualmente da singularidade do modelo organizativo que lhe subjaz, assente numa lógica de parceria entre o Estado e as organizações representativas da economia social. Neste sentido, a CASES constitui um espaço institucional de cooperação e participação que permite compatibilizar o exercício de funções públicas de supervisão e fomento com o respeito pela autonomia e independência das entidades do setor cooperativo. Com efeito, os apoios e mecanismos de supervisão dirigidos às cooperativas não podem pôr em causa a sua autonomia face ao Estado. Do princípio cooperativo da autonomia e independência decorre que as relações entre o Estado e as cooperativas não podem conduzir à instrumentalização destas últimas nem à sua sujeição a formas de tutela administrativa incompatíveis com a sua natureza. O Estado deve estimular, apoiar e supervisionar o setor cooperativo, nos termos constitucionalmente previstos, mas sem comprometer a sua autonomia organizativa e funcional. Ora, de acordo com as informações divulgadas pelo Governo e reproduzidas pela comunicação social, a solução preconizada parece assentar na redistribuição das competências públicas atualmente exercidas pela CASES por diversos organismos da Administração Pública e na criação de um Conselho Consultivo das Cooperativas. Não sendo ainda conhecido o teor do diploma aprovado em Conselho de Ministros, qualquer apreciação definitiva sobre a conformidade jurídica desta reorganização institucional deve ser reservada para momento posterior. Não obstante, caso venha a confirmar-se uma solução que implique a substituição do atual modelo de participação institucional do setor cooperativo por modelos significativamente menos participados ou menos aptos a assegurar a colaboração entre o Estado e as organizações representativas do setor, poderão suscitar-se dúvidas quanto à sua compatibilidade com os princípios da autonomia cooperativa, da proteção do setor cooperativo e da promoção da participação das suas organizações representativas na definição das políticas públicas que lhes dizem respeito. Com exceção das cooperativas de interesse público, que se encontram submetidas a um regime jurídico especial quanto à sua constituição e funcionamento, as cooperativas são pessoas coletivas de direito privado, criadas por iniciativa dos particulares, dotadas de autonomia organizativa e patrimonial e exercendo a sua atividade por direito próprio. Em conformidade com o princípio da liberdade de iniciativa cooperativa, consagrado no art. 61.º, n.º 2, da CRP, a sua constituição não depende de autorização administrativa. Os seus órgãos são eleitos pelos cooperadores e respondem perante estes, não podendo a Administração Pública interferir na respetiva gestão nem se substituir à vontade democraticamente expressa pelos seus membros. Deste modo, as cooperativas não podem ser sujeitas a modelos de tutela administrativa incompatíveis com os princípios da autonomia e da independência que caracterizam a sua identidade jurídica e que encontram consagração constitucional e legal. Todavia, a questão central que se coloca no presente contexto não reside apenas na redistribuição de competências administrativas, mas na eventual substituição de um modelo assente na participação das organizações representativas do setor cooperativo pelo exercício exclusivo de competências por órgãos da Administração Pública, com potenciais repercussões ao nível da participação do setor cooperativo na definição e execução das políticas públicas que lhe dizem respeito. Por conseguinte, antes da concretização de qualquer alteração estrutural ao modelo institucional atualmente assegurado pela CASES, revela-se indispensável uma reflexão aprofundada sobre a sua compatibilidade com os princípios constitucionais e legais aplicáveis ao setor cooperativo. Tal reflexão apenas poderá ser realizada de forma rigorosa após a publicação do diploma anunciado. Não obstante, as informações atualmente disponíveis justificam que se questione se a solução preconizada assegura, em termos equivalentes, o equilíbrio que o quadro constitucional procura estabelecer entre a supervisão pública do setor cooperativo e a salvaguarda da sua autonomia, bem como a obrigação de estímulo e apoio que sobre o Estado impende relativamente às cooperativas. * O presente texto corresponde, com as adaptações impostas pelos desenvolvimentos entretanto ocorridos e pelas informações posteriormente divulgadas, à versão portuguesa do texto da autora intitulado «A Legal Perspective of the Announced Proposal for the Withdrawal of the State from the António Sérgio Cooperative for the Social Economy (CASES)», publicado na plataforma Social Economy Europe em 13 de janeiro de 2026, disponível em https://www.socialeconomy.eu.org/2026/01/13/social-eoconomy-europe-calls-for-the-preservation-of-cases-in-portugal/.
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The announcement made public on November 28, 2025 regarding the intention of the State to cease to assume the position of cooperator in the António Sérgio Cooperative for the Social Economy (CASES), in the context of the Resolution of the Council of Ministers that determined the extinction of several entities under the supervision of the Ministry of Labour, Solidarity and Social Security, has called into question an institutional model of collaboration between the State and the cooperative sector consolidated over the last decades. Given the relevance of the public functions performed by CASES and the specificity of the organizational solution that characterizes it, it is important to reflect on the implications that such a change may produce in the constitutional framework of the cooperative sector.
Meanwhile, according to the information released by the Government and reproduced by the media during the first week of June 2026, although the full content of the diploma approved by the Council of Ministers remains unknown, the redistribution of the public powers currently exercised by CASES by various Public Administration bodies is foreseen, as well as the creation of an Advisory Council of Cooperatives within the Presidency of the Council of Ministers. As it is not yet possible to determine precisely the scope of these changes, due to the lack of publication of the diploma, particular caution is required in its assessment. Even so, the announced solutions raise relevant questions regarding the institutional model for the exercise of public powers related to the cooperative sector, namely regarding the mechanisms for the participation of the respective representative organizations, as well as how the State should fulfil the constitutional duties of promotion, support and supervision of the cooperative sector. In Portugal, cooperatives are subject to an autonomous legal treatment by the Constitution of the Portuguese Republic (CRP), which protects them through a set of principles, such as the principle of coexistence of the three sectors (public, private and cooperative and social), the principle of freedom of cooperative initiative, the principle of protection of the cooperative and social sector, the principle of the State's obligation to stimulate and support the creation of cooperatives and the principle of conformity with the cooperative principles of the International Cooperative Alliance (ICA). The principle of the coexistence of the three sectors, enshrined in Article 82, is considered one of the key precepts of the "economic constitution" set out in the CRP. This rule guarantees the coexistence of three economic sectors — the public sector, the private sector, and the cooperative and social sector — on the same level and with the same constitutional dignity, as necessary structures of a constitutionally enshrined economic model. The legal-constitutional enshrinement of cooperative principles, in arts. 61(2) and 82(4)(a) of the CRP, gives them a binding and conforming force proper to the legal and constitutional norms. This means that the ordinary legislature is legally obliged to respect the meaning of cooperative principles when it draws up legal rules relating to the legal regime of cooperatives. Consequently, legislative acts of the ordinary legislator that disrespect cooperative principles will be unconstitutional (Article 277(1) of the CRP). The principle of protection of the cooperative and social sector (Article 80(f) of the CRP) is the basis for both the positive discrimination of this sector in relation to the others and the provision of material measures that allow its development. As a result of this principle, Article 85(1) provides for the encouragement and support of the creation and activity of cooperatives by the State, ensuring, in paragraph 2, that "the law shall define the tax and financial benefits of cooperatives, as well as more favourable conditions for obtaining credit and technical assistance". The 'stimulus' will result, above all, from measures of a legislative nature that arouse interest in the exercise of cooperative activity, while the 'support' will result, essentially, from measures of an administrative nature that aim, in practice, to facilitate this same exercise. This positive discrimination of cooperatives in relation to the private sector will imply, in particular, the definition of ways to encourage the creation and activity of cooperatives, requiring the legislator to define tax and financial benefits, as well as the establishment of privileged conditions in terms of access to credit and technical assistance. In the same vein, the Social Economy Framework Law (Law No. 30/2013, of 8 May - LBES) imposes on the public authorities the duty to foster the social economy, promoting mechanisms that reinforce the economic and financial self-sustainability of the respective entities, in accordance with Article 85 of the Constitution of the Portuguese Republic (Article 10(2)(b)), of the LBES). This promotion translates, in particular, into the facilitation of the creation and development of social economy entities, the support for the diversity and innovation of their initiatives, the removal of obstacles to the exercise of their economic activities, the encouragement of research, training and technological and organisational innovation, as well as the establishment of a more favourable tax status, appropriate to their specific nature (arts. 10(2)(a). c) and d), and 11 of the LBES). This positive discrimination of cooperatives has as a counterpoint the need for effective and adequate supervision of them. Aware of this need, the legislator, in article 8 of the LBES, highlighted the importance of transparency and the consequent need for mechanisms to supervise the activity of social economy entities, including cooperatives. It is in this context that the role of CASES, created by Decree-Law No. 282/2009, of 7 October, must be understood. It is a cooperative of public interest that brings together the State and various social economy organisations, with the "objective of deepening cooperation between the State and the same entities", as referred to in the preamble of the diploma. The legal regime of public interest cooperatives is set out in its own diploma, Decree-Law No. 31/84, of 21 January. Article 1(1) of this law defines public interest cooperatives as legal persons in which, for the pursuit of their purposes, the State or other legal persons governed by public law and cooperatives, users of the goods and services produced, or non-profit legal persons governed by private law are associated. CASES is a central part of the system of relations between the State and the cooperative sector, exercising relevant functions of supervision, promotion and support for the development of cooperatives. Pursuant to arts. 115 to 118 of the Cooperative Code, it is responsible for supervising the use of the cooperative form, ensuring compliance with the cooperative principles and the legal rules relating to the constitution and operation of cooperatives. To this end, cooperatives are required to submit to CASES various documents relating to their incorporation, activity and accountability. In the exercise of these powers, CASES also plays a decisive role in the issuance of credentials proving the legal constitution and regular functioning of cooperatives, indispensable for access to certain public support, as well as in promoting the mechanisms legally provided for the dissolution of cooperatives that act in non-compliance with the cooperative principles or the applicable legal regime. However, the institutional relevance of CASES does not stem only from the competences it exercises. It also results from the uniqueness of the organisational model that underlies it, based on a logic of partnership between the State and the representative organisations of the social economy. In this sense, CASES is an institutional space for cooperation and participation that allows the exercise of public functions of supervision and promotion to be compatible with respect for the autonomy and independence of entities in the cooperative sector. In fact, the support and supervisory mechanisms directed at cooperatives cannot call into question their autonomy vis-à-vis the State. It follows from the cooperative principle of autonomy and independence that relations between the State and cooperatives cannot lead to the instrumentalisation of the latter or to their subjection to forms of administrative protection that are incompatible with their nature. The State must stimulate, support and supervise the cooperative sector, under the terms provided for in the Constitution, but without compromising its organisational and functional autonomy. However, according to the information released by the Government and reproduced by the media, the recommended solution seems to be based on the redistribution of the public powers currently exercised by CASES among various Public Administration bodies and the creation of an Advisory Council of Cooperatives. As the content of the diploma approved by the Council of Ministers is not yet known, any definitive assessment of the legal conformity of this institutional reorganization should be reserved for a later time. However, if a solution is confirmed that involves replacing the current model of institutional participation in the cooperative sector with models that are significantly less participated or less able to ensure collaboration between the State and the representative organisations of the sector, doubts may arise as to its compatibility with the principles of cooperative autonomy, the protection of the cooperative sector and the promotion of the participation of its representative organisations in the definition of public policies that concern them. With the exception of public interest cooperatives, which are subject to a special legal regime regarding their constitution and operation, cooperatives are legal persons governed by private law, created on the initiative of individuals, endowed with organisational and patrimonial autonomy and carrying out their activity in their own right. In accordance with the principle of freedom of cooperative initiative, enshrined in Article 61(2) of the CRP, its constitution does not depend on administrative authorisation. Its bodies are elected by the cooperators and are accountable to them, and the Public Administration cannot interfere in their management or replace the democratically expressed will of its members. Thus, cooperatives cannot be subject to models of administrative protection that are incompatible with the principles of autonomy and independence that characterize their legal identity and that are enshrined in the Constitution and law. However, the central issue that arises in the present context is not only the redistribution of administrative competences, but the possible replacement of a model based on the participation of organisations representing the cooperative sector by the exclusive exercise of competences by Public Administration bodies, with potential repercussions in terms of the participation of the cooperative sector in the definition and implementation of public policies that concern it. Therefore, before implementing any structural change to the institutional model currently ensured by CASES, it is essential to reflect in depth on its compatibility with the constitutional and legal principles applicable to the cooperative sector. Such reflection can only be carried out rigorously after the publication of the announced diploma. Nevertheless, the information currently available justifies the question of whether the solution advocated ensures, in equivalent terms, the balance that the constitutional framework seeks to establish between the public supervision of the cooperative sector and the safeguarding of its autonomy, as well as the obligation of encouragement and support that falls upon the State with regard to cooperatives. * This text corresponds, with the adaptations imposed by the developments that have occurred in the meantime and the information subsequently disclosed, to the Portuguese version of the author's text entitled 'A Legal Perspective of the Announced Proposal for the Withdrawal of the State from the António Sérgio Cooperative for the Social Economy (CASES)', published on the Social Economy Europe platform on 13 January 2026, Available at https://www.socialeconomy.eu.org/2026/01/13/social-eoconomy-europe-calls-for-the-preservation-of-cases-in-portugal/
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