LA IMPORTANCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
|
TITLE
|
RAFAEL CHAVES-AVILA
Universidad de Valencia – IUDESCOOP y CIRIEC-España
Universidad de Valencia – IUDESCOOP y CIRIEC-España
|
ABSTRACT
El texto analiza el papel central de las políticas públicas en el desarrollo de la economía social, haciendo hincapié en que estas no solo la respaldan, sino que también la hacen posible y la integran en el sistema socioeconómico. Estas políticas crean marcos jurídicos, incentivos y mecanismos que permiten su consolidación y expansión, al tiempo que reconocen que la economía social es un motor clave del desarrollo sostenible, ya que genera empleo, cohesión social y resiliencia. La intervención pública se justifica por las tres funciones principales que desempeña la economía social: la innovadora, reparadora y transformadora. Este artículo analiza el papel de los poderes públicos en el fomento y regulación de la economía social, examinando los fundamentos teóricos que justifican la intervención pública, así como los modelos de políticas públicas desplegados en diferentes contextos. Se presta especial atención a la distinción entre políticas duras y blandas, de primera y segunda generación o políticas transformadoras que integran los principios de la economía social en las políticas mainstream. A nivel internacional, existe un creciente reconocimiento institucional del sector. Las políticas públicas dirigidas al sector de la economía social han experimentado un notable desarrollo en las últimas décadas, consolidándose como instrumentos fundamentales para el logro de objetivos de desarrollo y prosperidad inclusiva. El artículo finaliza alertando de los retos que enfrenta este nuevo paradigma de políticas públicas, como la falta de recursos, la fragmentación institucional y la limitada integración en las políticas generales, los riesgos de isomorfismo y la instrumentalización del sector y los problemas de continuidad ante los cambios de ciclo político. En conjunto, el texto destaca el carácter estratégico de la economía social en las políticas contemporáneas. |
ABSTRACT
Text |
|
1.
INTRODUCCIÓN La economía social[1] ha emergido en las últimas décadas como un actor económico y social de creciente relevancia en el panorama internacional. Integrada por cooperativas, mutualidades, asociaciones, fundaciones y empresas sociales, la economía social conforma un amplio ámbito de la realidad socioeconómica situado entre la economía pública y la economía privada capitalista. Representa un modelo empresarial alternativo caracterizado por unas reglas de comportamiento interno específicas que priorizan las personas y la finalidad social sobre el capital, siendo sus reglas identitarias la democracia como forma decisional y la distribución de los beneficios basada en criterios de igualdad social. Merced a este modus operandi contribuyen significativamente a generar prosperidad inclusiva y a la transformación del modelo económico [Monzón & Chaves-Avila 2012a]. Las políticas públicas son fundamentales para la economía social porque constituyen la forma en que el Estado reconoce, regula e impulsa este sector. El Estado, en tanto que agente principal de los sistemas económicos, puede, a través de las políticas públicas, favorecer u obstaculizar el desarrollo de los otros actores socioeconómicos. Mediante las políticas públicas el Estado crea las condiciones para que la economía social emerja y se desarrolle, y con ello, despliegue todo su potencial de generación de valor añadido social en el conjunto del sistema socioeconómico. Las políticas públicas crean las condiciones que permiten a este sector desplegar sus tres funciones sistémicas: la reparadora, innovadora y transformadora: En primer lugar, facilitan su función reparadora al corregir importantes fallos del mercado y del Estado mediante la creación de marcos e instrumentos que permiten a estas entidades actuar allí donde el mercado y el Estado no satisfacen adecuadamente ciertas necesidades. En segundo lugar, favorecen su función de innovación social, generando innovaciones sociales que posteriormente pueden institucionalizarse incorporándose al sistema público. En tercer lugar, impulsan su función transformadora, contribuyendo a reorientar el sistema económico hacia objetivos sociales mediante la integración de sus principios en el conjunto de la economía. En síntesis, las políticas públicas no solo apoyan la economía social, sino que contribuyen a su propia existencia y consolidación y promueven su papel estructural en el sistema económico. Mediante las políticas públicas el Estado hace posible la economía social, la estructura y la integra en el sistema socioeconómico y puede fomentarla. Por tanto, las políticas públicas desempeñan un papel fundamental en la configuración, desarrollo y consolidación la economía social. Las políticas públicas son más que instrumentos de apoyo: son factores estructurales que condicionan el tamaño, alcance y funciones de la economía social en el sistema económico. En el último decenio el reconocimiento de la economía social ha alcanzado su máxima expresión a nivel internacional. La aprobación de la Resolución 79/213 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2023, titulada “Promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible” [Naciones Unidas 2023] que insta a los Estados miembros a crear entornos propicios para el desarrollo de la economía social y solidaria, reconociendo su contribución a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, la Resolución sobre trabajo decente y economía social y solidaria adoptada en junio de 2022 por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Comunicación de la Comisión Europea relativa al Plan de acción europeo para la Economía Social (Comisión Europea, 2021) constituyen tres grandes hitos al respecto. En este contexto de creciente legitimación internacional, las políticas públicas dirigidas a la economía social han experimentado un notable despliegue en numerosos países. También han evolucionado pasando de enfoques fragmentarios y sectoriales a estrategias integrales que reconocen la transversalidad y multifuncionalidad del sector. En efecto, la puesta en marcha de planes nacionales y de estrategias plurianuales de promoción de la economía social en países como España, Alemania, Ecuador o Corea, la actividad de ministerios y organismos gubernamentales que cuentan con la economía social y solidaria en su denominación en Francia, Brasil y España, la aprobación de leyes de economía social en México, Túnez, Portugal, Francia, Polonia, España o Grecia, la aplicación del Plan de Acción Europeo de la Economía Social de la Comisión Europea, la Recomendación sobre el desarrollo de condiciones marco para la economía social del Consejo de la Unión Europea, la Declaración del Parlamento del MERCOSUR de América para impulsar la economía social mediante políticas públicas, la Estrategia decenal de promoción de la economía social y solidaria de la Unión Africana, las Resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre “Promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible” y de la Conferencia Internacional del Trabajo sobre ‘Economía social y solidaria y trabajo decente”, la Recomendación sobre ‘Economía social y solidaria e innovación social’ del Consejo de la OCDE, evidencian que las políticas públicas de economía social constituyen una realidad viva y en expansión en todo el mundo y por tanto un objeto de estudio pertinente para las ciencias sociales. La literatura científica ha analizado profusamente estas políticas [Chaves 2008; Chaves-Avila & Gallego-Bono 2020; Chaves-Avila 2025]. El objetivo de este artículo es analizar estas políticas públicas examinando sus fundamentos, evolución histórica, tipologías y modelos de implementación. 2. LA ECONOMÍA SOCIAL COMO ÁMBITO DE POLÍTICA PÚBLICA La economía social constituye un conjunto de entidades privadas organizadas formalmente, con autonomía de decisión y libertad de adhesión, creadas para satisfacer las necesidades de sus socios o de la comunidad, en las que la toma de decisiones y la distribución de beneficios no están directamente ligadas al capital aportado por cada socio, correspondiendo un voto a cada uno de ellos [Monzón & Chaves-Avila 2017]. Esta definición, ya cristalizada a nivel internacional por instituciones como Naciones Unidas, OIT o el Consejo de la Unión Europea, enfatiza tres elementos: la gobernanza democrática, la primacía de las personas sobre el capital como criterio distributivo y la finalidad social. La economía social engloba diversas familias organizativas: cooperativas, mutualidades, asociaciones, fundaciones y, más recientemente, empresas sociales [Chaves-Avila & Monzón, 2012b]. La economía social se distingue tanto del sector público como del sector capitalista tradicional, constituyendo un “tercer sector” con lógica propia. Los informes de CIRIEC y CIRIEC-EURICSE para el Comité Económico y Social Europeo (Monzón & Chaves-Avila 2012a, 2027) y para la Comisión Europea (Comisión Europea 2024) elaborados en los últimos quince años constatan que la economía social europea constituye una realidad económica de grandes dimensiones: da empleo a más de 11.5 millones de personas en los 27 países miembros de la UE, lo que equivale al 6.3% del total de la población ocupada de la UE. Moviliza a más de 55 millones de personas voluntarias en los 15 países miembros de los que se dispone de datos; según el Eurobarometer, el 18% de los europeos son voluntarios. Además, asocia a más de 95 millones de miembros de cooperativas y 135 millones de miembros de asociaciones, siendo el 13% de los europeos socios de este tipo de entidades. El 45% de la población adulta europea está implicada en organizaciones ciudadanas. En cuanto a la dimensión económica, el estudio reporta que el volumen de negocios generado por la economía social superó los 912,9 mil millones de euros en 2021. En términos de número de entidades, existen más de 43 millones de entidades activas en los Estados miembros, de las cuales el 97’5% utilizan las cuatro formas jurídicas tradicionales, es decir, las cooperativas, mutualidades, asociaciones y fundaciones. Una razón por la cual los gobiernos prestan atención a la economía social es porque ésta cumple importantes funciones en el sistema económico. Por ello, apoyar a la economía social con políticas públicas de apoyo contribuiría a que ésta generara mayor valor añadido social económico al conjunto del sistema. A este respecto, la economía social desempeña funciones sociales y económicas de gran alcance en los países: su papel va más allá de la resolución de problemas específicos —como el empleo, el desarrollo rural o la atención a las poblaciones desfavorecidas— y, es decir, un simple mecanismo de corrección de las deficiencias del mercado. Ahora se considera una perspectiva más amplia, se le considera un motor de prosperidad inclusiva, dotado de una capacidad multifuncional que va más allá de la mera creación de riqueza material, al integrar diversas dimensiones del bienestar —como la salud, la educación, los servicios a las personas, la sostenibilidad medioambiental y los derechos civiles, al tiempo que garantiza la participación y la inclusión de todos los grupos sociales en el proceso de creación de valor colectivo y de transformación del sistema, contribuye al desarrollo sostenible y presenta una fuerte capacidad de resiliencia ante crisis económicas [Birchall & Ketilson 2009; Chaves & Monzón, 2012a; Chaves-Avila & Gallego-Bono 2020; Chaves et al 2026]. Desde otra perspectiva, las funciones de la economía social pueden ser agrupadas en tres grupos: innovadora, reparadora y transformadora del sistema en su conjunto. La función de innovación social refiere a la capacidad de ofrecer respuestas creativas a problemas y desafíos sociales que ni el mercado ni el Estado han sabido satisfacer. Así, históricamente, muchas de sus innovaciones han sido posteriormente institucionalizadas, como ocurrió con los sistemas de protección social inspirados en las sociedades de socorros mutuos. En segundo lugar, cumple una función correctora de fallos del sistema, proporcionando empleo, servicios y oportunidades a colectivos vulnerables allí donde fallan tanto el sector público como el mercado y la iniciativa capitalista. Ejemplos claros son las cooperativas de trabajo y las empresas de inserción generando empleo decente, especialmente para colectivos vulnerables o el cooperativismo agrario que sostiene rentas y economías rurales y frena los procesos de despoblación. Finalmente, la economía social desarrolla una función transformadora, al promover modelos alternativos basados en la democracia económica, la sostenibilidad y la igualdad social. Iniciativas como las comunidades energéticas o las plataformas cooperativas digitales que ofrecen alternativas al tecnocapitalismo de plataformas y energético con un modelo de digitalización y transición energética justa, participativa e inclusiva muestran su capacidad para reconfigurar el sistema productivo desde dentro. 3. JUSTIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS HACIA LA ECONOMÍA SOCIAL Las políticas públicas hacia la economía social se justifican desde múltiples perspectivas teóricas y prácticas [Chaves-Avila 2020]. Una de ellas acaba de ser abordada y es la de apoyar a la economía social con la finalidad de que ésta despliegue con mayor fuerza en el sistema su capacidad de generación de valor añadido social y prosperidad inclusiva. Teóricamente varias líneas argumentales sustentan estas políticas. En primer lugar, las políticas públicas son esenciales para corregir fallos de mercado y del estado, en la medida en que muchas organizaciones de la economía social operan en ámbitos donde ni el sector público ni el privado lucrativo ofrecen respuestas adecuadas. Servicios sociales, inserción laboral de colectivos vulnerables o desarrollo rural son ámbitos donde la economía social ha demostrado una capacidad diferencial, pero donde requiere marcos de apoyo específicos para operar de manera adecuada. La teoría económica tradicional reconoce que los mercados no siempre asignan eficientemente los recursos, generando fallos que justifican la intervención pública. Incluyen la existencia de bienes públicos, externalidades, información asimétrica, poder de mercado y mercados incompletos [Stiglitz 2000]. La economía social surge precisamente para corregir estos fallos, proporcionando bienes y servicios que el mercado capitalista no ofrece adecuadamente o que el Estado no puede proveer eficientemente. Las asociaciones y fundaciones proveen bienes públicos y cuasi-públicos que el mercado no suministraría en cantidad suficiente [Hansmann 1996]. Sin embargo, el propio Estado también presenta fallos: rigidez burocrática, captura por grupos de interés, información imperfecta y limitaciones presupuestarias [Wolf 1988]. La economía social puede complementar y corregir estos fallos ofreciendo servicios más flexibles, participativos y adaptados a las necesidades locales. Esta doble función reparadora justifica el apoyo público al sector. Un segundo fundamento para la intervención pública es el principio de igualdad de oportunidades entre diferentes formas empresariales. Las empresas de economía social históricamente se han enfrentado a desventajas estructurales vinculadas al marco institucional definido por las políticas públicas existentes que han favorecido implícitamente a las empresas capitalistas convencionales: dificultades de acceso a capital debido a su naturaleza no lucrativa o de lucro limitado, menor visibilidad y reconocimiento, barreras normativas diseñadas para empresas capitalistas, y limitaciones en el acceso a mercados públicos [Chaves 2008; Borzaga & Galera 2012]. Estas desventajas no reflejan ineficiencias del modelo, sino sesgos institucionales y de políticas públicas. El principio de neutralidad competitiva exige que las políticas públicas no discriminen entre formas empresariales, garantizando condiciones equitativas. Las políticas dirigidas a la economía social habrían de compensar las desventajas estructurales que enfrentan estas entidades, como las dificultades de acceso a financiación o las limitaciones para competir en mercados dominados por empresas mercantiles. Instrumentos como subvenciones, incentivos fiscales o mecanismos de financiación adaptados resultan clave para equilibrar estas condiciones. Asimismo, las políticas públicas cumplen una función de reconocimiento y legitimación institucional del sector. La aprobación de leyes específicas, estrategias nacionales o planes de acción contribuye a visibilizar la economía social como un actor económico relevante, facilitando su integración en las agendas públicas y en las dinámicas de desarrollo territorial. Finalmente, en un contexto de transición ecológica y transformación del modelo productivo, las políticas públicas pueden situar a la economía social como un actor clave en la construcción de modelos de desarrollo más equitativos, resilientes y sostenibles. En este sentido, el paso hacia políticas más integradas, sistémicas y orientadas a misiones representa una oportunidad para potenciar el papel transformador de este sector. 4. POLÍTICAS, ESTRATEGIAS, PLANES E INSTRUMENTOS Las políticas públicas de economía social se implementan mediante una amplia gama de instrumentos que pueden clasificarse según su naturaleza y objetivos [Chaves 2008; Bonnici & Klijn 2023]. Pueden clasificarse en políticas duras (hard) y blandas (soft o de ecosistema) [Chaves-Avila 2025]. Las políticas soft son aquellas que buscan crear un entorno favorable sin implicar necesariamente recursos financieros significativos. Incluyen actuaciones normativas, institucionales y cognitivas en forma de legislación específica, creación de instituciones públicas especializadas, creación de espacios de diálogo social, campañas de sensibilización, programas de formación y educación, promoción de redes y plataformas, y estudios e investigaciones. Las políticas duras movilizan más recursos económicos en forma de programas de financiación directa, incentivos fiscales, servicios de asesoramiento y reservas de mercado en contratación pública. La selección y combinación de estos instrumentos debe responder a las necesidades específicas del contexto y del sector, garantizando coherencia, complementariedad y participación del sector en su diseño. Los planes y estrategias de fomento de la economía social sistematizan y articulan conjuntos de estas medidas desde perspectivas amplias y plurianuales (Chaves & Monzón 2018). 5. EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS HACIA LA ECONOMÍA SOCIAL Las políticas públicas dirigidas a la economía social han experimentado una notable evolución desde finales del siglo XX, reflejando cambios en la concepción del papel de la economía social en el desarrollo económico y social. Tres grandes etapas en esta evolución pueden ser identificadas [Chaves-Avila 2025]. La primera etapa, que se extiende hasta los años 1980, es la de las políticas de primera generación. Las intervenciones públicas eran sectoriales y fragmentadas, siguiendo el binomio problemas socioeconómicos – formas específicas de economía social (cooperativas de trabajo asociado, cooperativas agrarias, mutualidades de seguros o entidades del tercer sector de acción social). Así, las cooperativas agrarias eran contempladas exclusivamente dentro de la política agraria y de desarrollo rural y las cooperativas de trabajo asociado y centros especiales de empleo se consideraban en el marco de las políticas sociolaborales. Se caracterizó por tanto por la ausencia de políticas transversales para la economía social en su conjunto. La segunda etapa, de transición, se extiende desde los años 1990 hasta principios del siglo XXI. Marcó el surgimiento de políticas propiamente de economía social. En España, la Ley 3/2011 de Economía Social representó un hito al reconocer legalmente el sector y establecer un marco institucional [España 2011]. En Europa, el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social Europeo comenzaron a promover la economía social, adoptando resoluciones y dictámenes que reconocían su contribución al empleo, la cohesión social y el desarrollo local. Aparecen las primeras medidas de fomento dirigidas exclusivamente a entidades de economía social, creación de instituciones especializadas (direcciones generales, agencias de fomento), reconocimiento jurídico del sector mediante leyes específicas, y desarrollo de instrumentos de apoyo financiero. Sin embargo, estas políticas tendían a tratar la economía social como un sector separado con limitada integración en las políticas económicas generales [Chaves 2020]. La tercera etapa, desde principios de la segunda década del siglo XXI hasta la actualidad, se caracteriza por la consolidación y transformación de las políticas de economía social denominadas ya políticas de segunda generación o políticas transformadoras de economía social. Su principal objetivo es integrar la economía social en las políticas principales del país [Chaves-Avila & Gallego-Bono 2020]. El contexto de esta etapa está marcado por la crisis financiera de 2008, que evidenció las limitaciones del modelo económico dominante y el potencial de las entidades de economía social, y por la adopción de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, que reconoce explícitamente el papel de la economía social en la consecución de los ODS. El Plan de Acción Europeo para la Economía Social (2021) y la Resolución de 2023 de la ONU representan la culminación de esta etapa. Estos instrumentos promueven un enfoque de ecosistemas de economía social, que integra múltiples actores, sectores e instrumentos de política de manera coherente y participativa. Se enfatiza la transversalidad, integrando la economía social en políticas de empleo, innovación social, contratación pública, transición ecológica, economía circular, desarrollo territorial y cooperación internacional. Esta evolución refleja un cambio profundo en la concepción de la economía social: de sector marginal o residual a actor estratégico del desarrollo sostenible. Las políticas han pasado de ser meramente asistenciales o compensatorias a ser transformadoras, buscando cambiar el modelo económico dominante hacia uno más inclusivo, sostenible y democrático. Políticas de primera y de segunda generación El paso de las políticas de primera generación a las de segunda generación va acompañado de un cambio de visión de la economía social, tanto en el plano conceptual como en el de su utilidad social y, por tanto, en el diseño de las políticas gubernamentales. En cuanto al concepto, se ha pasado de una visión atomizada de la economía social, dividida principalmente por familias jurídicas, y de una visión reparadora de problemas específicos, como el empleo, el mundo rural o la atención a las poblaciones desfavorecidas, es decir, un mecanismo de corrección de las deficiencias del mercado o de prestación de servicios, que caracterizaba las políticas de economía social de primera generación, a una visión amplia y transversal del ámbito de la economía social, como modelo económico polivalente y transformador del sistema, más sostenible e inclusivo. Es en este enfoque transformador de las políticas de economía social, en el que se alinean las políticas gubernamentales de apoyo a la ESS de otros países que se han embarcado en este ámbito de acción pública durante los últimos quince años. La segunda generación de políticas públicas que se ha desplegado se caracteriza por un nuevo enfoque en su diseño, sistematización e implementación, enfoque muy diferente al de la primera generación de estas políticas de economía social, que se desplegó desde la década de 1980 [Chaves 2020; Chaves-Avila & Gallego-Bono 2020]. El primer rasgo diferenciador de estas nuevas políticas de economía social radica en la necesidad de contar con la participación activa de la economía social en todo el proceso de la política pública, en colaboración con el gobierno competente y su administración, siguiendo un enfoque de co-construcción de estas políticas. Se constata, pues, un cambio en el enfoque de estas políticas, pasando del enfoque descendente (top-down, dirigista) de las políticas de primera generación, en las que el papel principal lo desempeñaban los responsables políticos (policy makers) en su concepción restringida, hacia un enfoque más amplio de participación (partenarial approach). Las políticas públicas hacia la economía social en Europa y en el mundo En parte impulsada por el discurso internacional indicado anteriormente, pero sobre todo en el contexto de importantes cambios políticos en muchos países en los que gobiernos progresistas han llegado al poder y han incluido la economía social y solidaria (ESS, denominación utilizada por Naciones Unidas) en su programa de transformación, se ha extendido por todo el mundo una ola de políticas de promoción de la ESS. Gobiernos como los de Francia, España, Bélgica, Costa Rica, Corea del Sur, Quebec (Canadá), Brasil y Argentina han acumulado una amplia experiencia en la aplicación de políticas destinadas a promover la ESS (CIRIEC, 2017; Utting, 2017; Jenkins, 2023; Chaves, 2025). Disponen de una amplia y consolidada gama de mecanismos de apoyo, que van desde leyes sobre economía social hasta planes y estrategias plurianuales, pasando por presupuestos específicos, órganos de concertación y diálogo social, así como otras medidas innovadoras de promoción, como la inclusión de la ESS en la contratación pública y la enseñanza pública. Cuentan con una larga experiencia en materia de acción gubernamental, que se remonta a los años 80 y 90, por lo que las políticas de los últimos quince años constituyen para ellos la segunda generación de políticas. Son numerosos los gobiernos nacionales y regionales en todo el mundo que han puesto en marcha políticas destinadas a promover la economía social por primera vez en los últimos quince años (véase Cuadros 1, 2 y 3). Otros gobiernos están considerando la posibilidad de aplicar políticas de este tipo. 
Cuadro 1
Leyes de Economía Social en Europa Fuente: Propia y basada en el Proyecto europeo EISMEA -EURICSE-CIRIEC (Comisión Europea, 2024). 
Cuadro 2
Estrategias y planes de desarrollo de la economía social en países de la Unión Europea Fuente: Propia y basada en el Proyecto europeo EISMEA (EURICSE-CIRIEC) 2024. 
Cuadro 3
Estrategias y planes de fomento de la economía social en gobiernos regionales de España Fuente: Elaboración propia. Además de los países miembros de la Unión Europea indicados en los cuadros anteriores, otros países del mundo han sido especialmente activos (Chaves 2025):
En América, México, Costa Rica, Ecuador, Venezuela, Argentina, Brasil, Bolivia, Chile y Uruguay. Quebec (Canadá) aprobó una ley sobre economía social en 2013 y ya ha puesto en marcha dos planes plurianuales de promoción (2015-2020 y 2020-2025). México aprobó una ley sobre la economía social en 2012, Ecuador en 2011 y Uruguay en 2019. Ecuador cuenta con sucesivos planes de apoyo a la economía popular y solidaria, el último de los cuales es el de 2021-2025. En África, cabe destacar a Túnez, Camerún, Cabo Verde, Yibuti, Senegal, Sudáfrica, Marruecos, Mauritania, Costa de Marfil y Gabón. Los cinco primeros países mencionados ya cuentan con leyes sobre economía social, aprobadas entre 2016 y 2021, y Marruecos tiene un proyecto de ley. Túnez y Marruecos también cuentan con estrategias nacionales en materia de ESS. En Asia y el Pacífico, cabe destacar la actividad de los gobiernos de Corea del Sur, Tailandia, Vietnam, Malasia y la India. Es importante destacar que la implementación de políticas de promoción de la economía social en estos países no garantiza su continuidad en el tiempo. Por ejemplo, en países como Corea del Sur, Ecuador, Argentina o México, tras períodos de políticas proactivas, los cambios gubernamentales han provocado un retroceso de las políticas de economía social, hasta convertirlas en prácticamente simbólicas. 6. DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ECONOMÍA SOCIAL A pesar de los avances en el reconocimiento y el despliegue internacional de políticas de apoyo a la economía social, estas políticas se enfrentan importantes desafíos que deben ser abordados para maximizar su efectividad y sostenibilidad [Chaves 2025]. Son los siguientes: insuficiencia de recursos, fragmentación y falta de coordinación gubernamental en el diseño e implementación de estas políticas, limitada transversalidad del sector, dificultad en el aumento de la visibilidad y conocimiento de la economía social, riesgo de isomorfismos institucional e instrumentalización por los poderes públicos, dificultades de evaluación de estas políticas, dificultades en la implicación y participación efectiva del sector y finalmente problemas de sostenibilidad política y continuidad en el tiempo de estas políticas ante los ciclos políticos. El primero, el de la insuficiencia de recursos y el último, el de la sostenibilidad política, merecen una especial atención: En muchos países, los recursos presupuestarios asignados a políticas de economía social son insuficientes en relación con el peso económico y social del sector y con los objetivos declarados de las políticas. Los períodos de austeridad fiscal de 2010-2013 han afectado particularmente a estos presupuestos, que suelen ser considerados prescindibles frente a otras prioridades [Chaves-Ávila & Savall 2013; Chaves-Avila, Savall & Monzón, 2016; Ampudia de Haro 2018]. Otro reto crucial al que se enfrenta esta nueva política pública es el de su sostenibilidad interna y externa en el tiempo. La sostenibilidad interna, o viabilidad interna, se refiere, por un lado, al mantenimiento a lo largo del tiempo del apoyo y las alianzas de las fuerzas que promueven esta política, garantizando su institucionalización y su adecuada articulación en el marco de otras políticas y estructuras gubernamentales y, por otro lado, al hecho de que la eficacia de esta nueva política sea percibida como positiva tanto por las partes interesadas como por la sociedad en general. La sostenibilidad externa se refiere a la capacidad de estas políticas de economía social para resistir y adaptarse a los cambios de los ciclos políticos. Esto es especialmente relevante en contextos como los observados en los últimos años con el auge de gobiernos de corte reaccionario: Su proyecto político es contrario a las políticas de economía social; su objetivo es desmantelar, desarticular o vaciar de contenido la política de economía social, relegándola así a la insignificancia. Y esto no solo afecta a la política de economía social, sino también al propio sector de la economía social, desnaturalizándolo y eliminándolo del escenario económico principal de sus territorios como actor social y económico dinámico y poderoso, en una visión análoga a la privatización de este sector. Estas políticas reaccionarias destinadas a desmantelar la economía social y sus políticas de apoyo pueden ser más explícitas y visibles, como la derogación de una ley sobre economía social o la supresión de un departamento y un organismo público especializado en este ámbito (políticas reaccionarias duras), o más subrepticias, aprovechando la práctica administrativa de estrangulamiento derivada de las políticas de austeridad cualitativa, los recortes presupuestarios sistemáticos, la no renovación de estrategias y planes, o la supresión del elemento proactivo de esta política por parte del gobierno (políticas reaccionarias suaves). Dos proyectos de investigación internacionales se encuentran en curso en la actualidad sobre este objeto de estudio. Uno de ellos se realiza en el marco de los trabajos del OIBESCOOP –Observatorio Iberoamericano del Empleo y la Economía Social- en el que participan investigadores y responsables de los gobiernos de los países iberoamericanos. Otro auspiciado por CIRIEC-International. Este segundo constituye un avance y actualización de otro proyecto internacional que se desarrolló hace quince años publicado bajo el título The emergence of social economy in public policy. An international perspective (Chaves & Demoustier 2013). 7. CONCLUSIONES Las políticas públicas se configuran como un elemento estructural indispensable para la existencia, desarrollo y consolidación de la economía social. No se limitan a apoyar al sector, sino que contribuyen activamente a su configuración institucional, a su integración en el sistema socioeconómico y a potenciar su capacidad de generación de prosperidad inclusiva y de transformación del sistema. El análisis realizado permite extraer algunas conclusiones. En primer lugar, las políticas públicas dirigidas a la economía social encuentran amplio respaldo desde la perspectiva teórica, lo cual justifica su pertinencia entre las demás políticas gubernamentales. Segundo, existe una tendencia global hacia políticas amplias de segunda generación y transformadoras, que trascienden el apoyo sectorializado y fragmentado originario. El Plan de Acción Europeo para la Economía Social y la Resolución de la ONU de 2023 ejemplifican este nuevo paradigma para instituciones internacionales [Naciones Unidas 2024]. Tercero, las políticas públicas dirigidas a la economía social han experimentado una notable evolución y despliegue en numerosos países del mundo en los últimos veinte años. Y finalmente, estas políticas enfrentan importantes retos como son la insuficiencia de recursos, fragmentación institucional, limitada transversalidad, déficit de conocimiento, riesgos de isomorfismo e instrumentalización, y de sostenibilidad en el tiempo ante cambios de ciclo político. [1] La concepción de Economía Social (también denominada Economía Social y Solidaria) adoptada en este artículo es la de Naciones Unidas, recogida en su Resolución de 2023, y de la Comisión Europea, en su Plan de acción europeo para la economía social de 2021. Consideramos integrantes del ámbito de la Economía Social a las empresas sociales, la economía solidaria, el sector no lucrativo, el sector voluntario y el tercer sector.
8.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Ampudia de Haro, F. (2018). La Economía Social en tiempos de austeridad: el caso portugués. GIZAEKOA - Revista Vasca De Economía Social, 14, 145-177. https://doi.org/10.1387/reves.17646 Birchall, J., & Hammond-Ketilson, L. (2009). Resilience of the cooperative business model in times of crisis. International Labour Office. Geneva: ILO Bonnici, F., Klijn, V., (2023). Public policies to advance the social economy. In: Krlev, G., Wruk, D., Pasi, G., & Bernhard, M. Social Economy Science, Oxford University Press, 16-36. https://doi.org/10.1093/oso/9780192868343.003.0002 Borzaga, C., & Galera, G. (2012). Promoting the understanding of cooperatives for a better world. Euricse. Castelao Caruana ME & Srnec, C. C. (2013). Public policies addressed to the social and solidarity economy in South America. Toward a new model?. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 24(3), 713-732. doi:10.1007/s11266-012-9276-y Catala, B., Savall, T., & Chaves-Avila, R. (2025). How to promote cooperative and social economy ecosystems through public policies: The Valencian case. Canadian Journal of Nonprofit and Social Economy Research. 16(1), 30–50. https://doi.org/10.29173/cjnser727 Chaves, R. (2002): “Politiques publiques et économie sociale en Europe: le cas de l’Espagne”, Annals of Public and Cooperative Economics, 73 (3): 453-480. Chaves, R. (2008). “Public policies and Social Economy in Spain and Europe”, Ciriec-España, revista de economía pública, social y cooperativa, 62, 35-60. Chaves-Avila, R., & Monzón, J. L. (2012). Beyond the crisis: The social economy, prop of a new model of sustainable economic development. Service Business, 6(1), 5-26. Chaves, R., & Demoustier, D. (Eds.). (2013). The emergence of the social economy in public policy: An international analysis. PIE Peter Lang. https://www.uv.es/chavesr/PETERLANG%20bookpart.pdf Chaves Ávila R. y Savall Morera T. (2013). La insuficiencia de las actuales políticas de fomento de cooperativas y sociedades laborales frente a la crisis en España. REVESCO. Revista de Estudios Cooperativos, 113, 61-91. https://doi.org/10.5209/rev_REVE.2014.v113.43383 Chaves-Avila, R., Savall, T., & Monzón, J. L. (2016). La política presupuestaria de fomento de la economía social en un contexto de austeridad. Presupuesto y gasto público, 85, 89-106. Chaves-Avila, R., & Monzón, J. L. (2018). La economía social ante los paradigmas económicos emergentes: innovación social, economía colaborativa, economía circular, responsabilidad social empresarial, economía del bien común, empresa social y economía solidaria. CIRIEC-España, Revista de Economía Pública, Social y Cooperativa, 93, 5-50. https://doi.org/10.7203/CIRIEC-E.93.12901 Chaves-Avila R, Savall-Morera T. (2019). The Social Economy in a Context of Austerity Policies: The Tension Between Political Discourse and Implemented Policies in Spain. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations;30(3):487-498. doi:10.1007/s11266-018-00075-3 Chaves, R. (dir) (2020): La nueva generación de políticas públicas de fomento de la economía social en España, Tirant Lo Blanc. Chaves-Avila, R., & Gallego-Bono, J. R. (2020). Transformative Policies for the Social and Solidarity Economy: The New Generation of Public Policies Fostering the Social Economy in Order to Achieve Sustainable Development Goals. The European and Spanish Cases. Sustainability, 12(10), 4059. https://doi.org/10.3390/su12104059 Chaves-Avila, R. (2025a). Three decades of research on social economy public policies. Further insights for government policies on cooperatives, nonprofit entities and social enterprises. CIRIEC-España, Revista De economía Pública, Social Y Cooperativa, (114), 49–83. https://doi.org/10.7203/CIRIEC-E.114.30199 Chaves-Avila, R. (2025b). The new generation of public policies for the social economy, a new policy straddling social, labour, industrial, and territorial policies. An overview. CIRIEC WP 03, https://www.ciriec.uliege.be/wp-content/uploads/2025/06/WP2025-03_online.pdf Chaves-Avila, R. (2025c). Aperçu mondial des politiques d’ESS: tendances et enjeux. In No alternative?: Pleins feux sur la planète économie sociale et solidaire (pp. 24-31). Le Bord de L'eau. Chaves-Avila, R., Gallego-Bono, J.R., Catala, B., Savall, T. (2026). Public policies for the social and solidarity economy, In: Bouchard, M. J., & Rousselière, D. (Eds.). A Modern Guide to the Social and Solidarity Economy. Edward Elgar Publishing. CIRIEC/EESC (2018): Best practices in public policies regarding the European Social Economy post the economic crisis, European Economic and Social Committee. Comisión Europea. (2021). Building an economy that works for people: An action plan for the social economy. COM(2021) 778 final. Comisión Europea. Comisión Europea (2024). Benchmarking the socio-economic performance of the EU social economy – Improving the socio-economic knowledge of the proximity and social economy ecosystem, Publications Office of the European Union, https://data.europa.eu/doi/10.2826/880860 Coraggio, J.L. (2007): Economía social, acción pública y política. Hay vida después del neoliberalismo, Ediciones CICCUS, Buenos Aires. Defourny, J., & Nyssens, M. (2017). Fundamentals for an international typology of social enterprise models. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 28(6), 2469-2497. https://doi.org/10.1007/s11266-017-9884-7 España. (2011). Ley 3/2011, de 4 de marzo, de Economía Social. BOE núm. 76, de 30 de marzo de 2011. Fajardo García I.-G. (2012). El fomento de la “economía social” en la legislación española. REVESCO. Revista de Estudios Cooperativos, 107, 58-97. https://doi.org/10.5209/REV_REVE.2012.V107.38747 Hansmann, H. (1996). The ownership of enterprise. Harvard University Press. Jenkins, H., Yi, I., Bruelisauer, S., & Chaddha, K. (2021) : Guidelines for Local Governments on Policies for Social and Solidarity Economy. Genève : UNRISD. Mendell, M., & Alain, B. (2015): Enabling the social and solidarity economy through the co-construction of public policy. Dans : Utting,P. (éd.) : social and solidarity economy: beyond the fringe, Londres : Zed Books/UNRISD, 236–49. Monzón, J. L., & Chaves-Avila, R. (2012a). The social economy in the European Union. European Economic and Social Committee. Monzón, J. L., & Chaves-Avila, R. (2017) (dir). Recent evolutions of the social economy in the European Union. European Economic and Social Committee. Bruxelles. Naciones Unidas. (2024). Promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible. Resolución 79/213 aprobada por la Asamblea General el 19 de diciembre de 2024. A/RES/79/213. Naciones Unidas. Organización Internacional del Trabajo. (2022). Resolución relativa al trabajo decente y la economía social y solidaria. 110ª Conferencia Internacional del Trabajo. OIT. Seo, J. (2025). From boom to transformation: assessing the paradigm shift in public policies for the Social Economy in South Korea. Public Management Review, 27(6), 1489–1512. https://doi.org/10.1080/14719037.2023.2296627 Utting, P. (2017): Politiques publiques en faveur de l'économie sociale et solidaire : évaluation des progrès réalisés dans sept pays. Genève : Bureau international du travail. Wolf, C. (1988). Markets or governments: Choosing between imperfect alternatives. MIT Press. |
Text
continue reading
|
