LA IMPORTANCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
|
THE IMPORTANCE OF PUBLIC POLICIES FOR THE DEVELOPMENT
OF THE SOCIAL ECONOMY: THEORY AND PRACTICE |
RAFAEL CHAVES-AVILA
Universidad de Valencia – IUDESCOOP y CIRIEC-España
Universidad de Valencia – IUDESCOOP y CIRIEC-España
|
ABSTRACT
El texto analiza el papel central de las políticas públicas en el desarrollo de la economía social, haciendo hincapié en que estas no solo la respaldan, sino que también la hacen posible y la integran en el sistema socioeconómico. Estas políticas crean marcos jurídicos, incentivos y mecanismos que permiten su consolidación y expansión, al tiempo que reconocen que la economía social es un motor clave del desarrollo sostenible, ya que genera empleo, cohesión social y resiliencia. La intervención pública se justifica por las tres funciones principales que desempeña la economía social: la innovadora, reparadora y transformadora. Este artículo analiza el papel de los poderes públicos en el fomento y regulación de la economía social, examinando los fundamentos teóricos que justifican la intervención pública, así como los modelos de políticas públicas desplegados en diferentes contextos. Se presta especial atención a la distinción entre políticas duras y blandas, de primera y segunda generación o políticas transformadoras que integran los principios de la economía social en las políticas mainstream. A nivel internacional, existe un creciente reconocimiento institucional del sector. Las políticas públicas dirigidas al sector de la economía social han experimentado un notable desarrollo en las últimas décadas, consolidándose como instrumentos fundamentales para el logro de objetivos de desarrollo y prosperidad inclusiva. El artículo finaliza alertando de los retos que enfrenta este nuevo paradigma de políticas públicas, como la falta de recursos, la fragmentación institucional y la limitada integración en las políticas generales, los riesgos de isomorfismo y la instrumentalización del sector y los problemas de continuidad ante los cambios de ciclo político. En conjunto, el texto destaca el carácter estratégico de la economía social en las políticas contemporáneas. |
ABSTRACT
The text examines the central role of public policies in the development of the social economy, emphasising that such policies not only support it but also enable it and integrate it into the broader socio-economic system. These policies establish legal frameworks, incentives, and mechanisms that facilitate its consolidation and expansion, while recognising the social economy as a key driver of sustainable development, given its capacity to generate employment, foster social cohesion, and enhance resilience. Public intervention is justified by the three main functions performed by the social economy: innovative, reparative, and transformative. This article analyses the role of public authorities in promoting and regulating the social economy, exploring the theoretical foundations that justify public intervention, as well as the models of public policy implemented in different contexts. Particular attention is paid to the distinction between hard and soft policies, first- and second-generation policies, and transformative policies that integrate the principles of the social economy into mainstream policies. At the international level, there is growing institutional recognition of the sector. Public policies targeting the social economy have undergone significant development in recent decades, becoming key instruments for achieving development objectives and inclusive prosperity. The article concludes by highlighting the challenges facing this emerging public policies paradigm, including resource constraints, institutional fragmentation, limited integration into general policy frameworks, the risks of isomorphism and instrumentalisation of the sector, and problems of continuity following changes in political cycles. Overall, the text underscores the strategic importance of the social economy within contemporary policy agendas. |
|
1.
INTRODUCCIÓN La economía social[1] ha emergido en las últimas décadas como un actor económico y social de creciente relevancia en el panorama internacional. Integrada por cooperativas, mutualidades, asociaciones, fundaciones y empresas sociales, la economía social conforma un amplio ámbito de la realidad socioeconómica situado entre la economía pública y la economía privada capitalista. Representa un modelo empresarial alternativo caracterizado por unas reglas de comportamiento interno específicas que priorizan las personas y la finalidad social sobre el capital, siendo sus reglas identitarias la democracia como forma decisional y la distribución de los beneficios basada en criterios de igualdad social. Merced a este modus operandi contribuyen significativamente a generar prosperidad inclusiva y a la transformación del modelo económico [Monzón & Chaves-Avila 2012a]. Las políticas públicas son fundamentales para la economía social porque constituyen la forma en que el Estado reconoce, regula e impulsa este sector. El Estado, en tanto que agente principal de los sistemas económicos, puede, a través de las políticas públicas, favorecer u obstaculizar el desarrollo de los otros actores socioeconómicos. Mediante las políticas públicas el Estado crea las condiciones para que la economía social emerja y se desarrolle, y con ello, despliegue todo su potencial de generación de valor añadido social en el conjunto del sistema socioeconómico. Las políticas públicas crean las condiciones que permiten a este sector desplegar sus tres funciones sistémicas: la reparadora, innovadora y transformadora: En primer lugar, facilitan su función reparadora al corregir importantes fallos del mercado y del Estado mediante la creación de marcos e instrumentos que permiten a estas entidades actuar allí donde el mercado y el Estado no satisfacen adecuadamente ciertas necesidades. En segundo lugar, favorecen su función de innovación social, generando innovaciones sociales que posteriormente pueden institucionalizarse incorporándose al sistema público. En tercer lugar, impulsan su función transformadora, contribuyendo a reorientar el sistema económico hacia objetivos sociales mediante la integración de sus principios en el conjunto de la economía. En síntesis, las políticas públicas no solo apoyan la economía social, sino que contribuyen a su propia existencia y consolidación y promueven su papel estructural en el sistema económico. Mediante las políticas públicas el Estado hace posible la economía social, la estructura y la integra en el sistema socioeconómico y puede fomentarla. Por tanto, las políticas públicas desempeñan un papel fundamental en la configuración, desarrollo y consolidación la economía social. Las políticas públicas son más que instrumentos de apoyo: son factores estructurales que condicionan el tamaño, alcance y funciones de la economía social en el sistema económico. En el último decenio el reconocimiento de la economía social ha alcanzado su máxima expresión a nivel internacional. La aprobación de la Resolución 79/213 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2023, titulada “Promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible” [Naciones Unidas 2023] que insta a los Estados miembros a crear entornos propicios para el desarrollo de la economía social y solidaria, reconociendo su contribución a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, la Resolución sobre trabajo decente y economía social y solidaria adoptada en junio de 2022 por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Comunicación de la Comisión Europea relativa al Plan de acción europeo para la Economía Social (Comisión Europea, 2021) constituyen tres grandes hitos al respecto. En este contexto de creciente legitimación internacional, las políticas públicas dirigidas a la economía social han experimentado un notable despliegue en numerosos países. También han evolucionado pasando de enfoques fragmentarios y sectoriales a estrategias integrales que reconocen la transversalidad y multifuncionalidad del sector. En efecto, la puesta en marcha de planes nacionales y de estrategias plurianuales de promoción de la economía social en países como España, Alemania, Ecuador o Corea, la actividad de ministerios y organismos gubernamentales que cuentan con la economía social y solidaria en su denominación en Francia, Brasil y España, la aprobación de leyes de economía social en México, Túnez, Portugal, Francia, Polonia, España o Grecia, la aplicación del Plan de Acción Europeo de la Economía Social de la Comisión Europea, la Recomendación sobre el desarrollo de condiciones marco para la economía social del Consejo de la Unión Europea, la Declaración del Parlamento del MERCOSUR de América para impulsar la economía social mediante políticas públicas, la Estrategia decenal de promoción de la economía social y solidaria de la Unión Africana, las Resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre “Promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible” y de la Conferencia Internacional del Trabajo sobre ‘Economía social y solidaria y trabajo decente”, la Recomendación sobre ‘Economía social y solidaria e innovación social’ del Consejo de la OCDE, evidencian que las políticas públicas de economía social constituyen una realidad viva y en expansión en todo el mundo y por tanto un objeto de estudio pertinente para las ciencias sociales. La literatura científica ha analizado profusamente estas políticas [Chaves 2008; Chaves-Avila & Gallego-Bono 2020; Chaves-Avila 2025]. El objetivo de este artículo es analizar estas políticas públicas examinando sus fundamentos, evolución histórica, tipologías y modelos de implementación. 2. LA ECONOMÍA SOCIAL COMO ÁMBITO DE POLÍTICA PÚBLICA La economía social constituye un conjunto de entidades privadas organizadas formalmente, con autonomía de decisión y libertad de adhesión, creadas para satisfacer las necesidades de sus socios o de la comunidad, en las que la toma de decisiones y la distribución de beneficios no están directamente ligadas al capital aportado por cada socio, correspondiendo un voto a cada uno de ellos [Monzón & Chaves-Avila 2017]. Esta definición, ya cristalizada a nivel internacional por instituciones como Naciones Unidas, OIT o el Consejo de la Unión Europea, enfatiza tres elementos: la gobernanza democrática, la primacía de las personas sobre el capital como criterio distributivo y la finalidad social. La economía social engloba diversas familias organizativas: cooperativas, mutualidades, asociaciones, fundaciones y, más recientemente, empresas sociales [Chaves-Avila & Monzón, 2012b]. La economía social se distingue tanto del sector público como del sector capitalista tradicional, constituyendo un “tercer sector” con lógica propia. Los informes de CIRIEC y CIRIEC-EURICSE para el Comité Económico y Social Europeo (Monzón & Chaves-Avila 2012a, 2027) y para la Comisión Europea (Comisión Europea 2024) elaborados en los últimos quince años constatan que la economía social europea constituye una realidad económica de grandes dimensiones: da empleo a más de 11.5 millones de personas en los 27 países miembros de la UE, lo que equivale al 6.3% del total de la población ocupada de la UE. Moviliza a más de 55 millones de personas voluntarias en los 15 países miembros de los que se dispone de datos; según el Eurobarometer, el 18% de los europeos son voluntarios. Además, asocia a más de 95 millones de miembros de cooperativas y 135 millones de miembros de asociaciones, siendo el 13% de los europeos socios de este tipo de entidades. El 45% de la población adulta europea está implicada en organizaciones ciudadanas. En cuanto a la dimensión económica, el estudio reporta que el volumen de negocios generado por la economía social superó los 912,9 mil millones de euros en 2021. En términos de número de entidades, existen más de 43 millones de entidades activas en los Estados miembros, de las cuales el 97’5% utilizan las cuatro formas jurídicas tradicionales, es decir, las cooperativas, mutualidades, asociaciones y fundaciones. Una razón por la cual los gobiernos prestan atención a la economía social es porque ésta cumple importantes funciones en el sistema económico. Por ello, apoyar a la economía social con políticas públicas de apoyo contribuiría a que ésta generara mayor valor añadido social económico al conjunto del sistema. A este respecto, la economía social desempeña funciones sociales y económicas de gran alcance en los países: su papel va más allá de la resolución de problemas específicos —como el empleo, el desarrollo rural o la atención a las poblaciones desfavorecidas— y, es decir, un simple mecanismo de corrección de las deficiencias del mercado. Ahora se considera una perspectiva más amplia, se le considera un motor de prosperidad inclusiva, dotado de una capacidad multifuncional que va más allá de la mera creación de riqueza material, al integrar diversas dimensiones del bienestar —como la salud, la educación, los servicios a las personas, la sostenibilidad medioambiental y los derechos civiles, al tiempo que garantiza la participación y la inclusión de todos los grupos sociales en el proceso de creación de valor colectivo y de transformación del sistema, contribuye al desarrollo sostenible y presenta una fuerte capacidad de resiliencia ante crisis económicas [Birchall & Ketilson 2009; Chaves & Monzón, 2012a; Chaves-Avila & Gallego-Bono 2020; Chaves et al 2026]. Desde otra perspectiva, las funciones de la economía social pueden ser agrupadas en tres grupos: innovadora, reparadora y transformadora del sistema en su conjunto. La función de innovación social refiere a la capacidad de ofrecer respuestas creativas a problemas y desafíos sociales que ni el mercado ni el Estado han sabido satisfacer. Así, históricamente, muchas de sus innovaciones han sido posteriormente institucionalizadas, como ocurrió con los sistemas de protección social inspirados en las sociedades de socorros mutuos. En segundo lugar, cumple una función correctora de fallos del sistema, proporcionando empleo, servicios y oportunidades a colectivos vulnerables allí donde fallan tanto el sector público como el mercado y la iniciativa capitalista. Ejemplos claros son las cooperativas de trabajo y las empresas de inserción generando empleo decente, especialmente para colectivos vulnerables o el cooperativismo agrario que sostiene rentas y economías rurales y frena los procesos de despoblación. Finalmente, la economía social desarrolla una función transformadora, al promover modelos alternativos basados en la democracia económica, la sostenibilidad y la igualdad social. Iniciativas como las comunidades energéticas o las plataformas cooperativas digitales que ofrecen alternativas al tecnocapitalismo de plataformas y energético con un modelo de digitalización y transición energética justa, participativa e inclusiva muestran su capacidad para reconfigurar el sistema productivo desde dentro. 3. JUSTIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS HACIA LA ECONOMÍA SOCIAL Las políticas públicas hacia la economía social se justifican desde múltiples perspectivas teóricas y prácticas [Chaves-Avila 2020]. Una de ellas acaba de ser abordada y es la de apoyar a la economía social con la finalidad de que ésta despliegue con mayor fuerza en el sistema su capacidad de generación de valor añadido social y prosperidad inclusiva. Teóricamente varias líneas argumentales sustentan estas políticas. En primer lugar, las políticas públicas son esenciales para corregir fallos de mercado y del estado, en la medida en que muchas organizaciones de la economía social operan en ámbitos donde ni el sector público ni el privado lucrativo ofrecen respuestas adecuadas. Servicios sociales, inserción laboral de colectivos vulnerables o desarrollo rural son ámbitos donde la economía social ha demostrado una capacidad diferencial, pero donde requiere marcos de apoyo específicos para operar de manera adecuada. La teoría económica tradicional reconoce que los mercados no siempre asignan eficientemente los recursos, generando fallos que justifican la intervención pública. Incluyen la existencia de bienes públicos, externalidades, información asimétrica, poder de mercado y mercados incompletos [Stiglitz 2000]. La economía social surge precisamente para corregir estos fallos, proporcionando bienes y servicios que el mercado capitalista no ofrece adecuadamente o que el Estado no puede proveer eficientemente. Las asociaciones y fundaciones proveen bienes públicos y cuasi-públicos que el mercado no suministraría en cantidad suficiente [Hansmann 1996]. Sin embargo, el propio Estado también presenta fallos: rigidez burocrática, captura por grupos de interés, información imperfecta y limitaciones presupuestarias [Wolf 1988]. La economía social puede complementar y corregir estos fallos ofreciendo servicios más flexibles, participativos y adaptados a las necesidades locales. Esta doble función reparadora justifica el apoyo público al sector. Un segundo fundamento para la intervención pública es el principio de igualdad de oportunidades entre diferentes formas empresariales. Las empresas de economía social históricamente se han enfrentado a desventajas estructurales vinculadas al marco institucional definido por las políticas públicas existentes que han favorecido implícitamente a las empresas capitalistas convencionales: dificultades de acceso a capital debido a su naturaleza no lucrativa o de lucro limitado, menor visibilidad y reconocimiento, barreras normativas diseñadas para empresas capitalistas, y limitaciones en el acceso a mercados públicos [Chaves 2008; Borzaga & Galera 2012]. Estas desventajas no reflejan ineficiencias del modelo, sino sesgos institucionales y de políticas públicas. El principio de neutralidad competitiva exige que las políticas públicas no discriminen entre formas empresariales, garantizando condiciones equitativas. Las políticas dirigidas a la economía social habrían de compensar las desventajas estructurales que enfrentan estas entidades, como las dificultades de acceso a financiación o las limitaciones para competir en mercados dominados por empresas mercantiles. Instrumentos como subvenciones, incentivos fiscales o mecanismos de financiación adaptados resultan clave para equilibrar estas condiciones. Asimismo, las políticas públicas cumplen una función de reconocimiento y legitimación institucional del sector. La aprobación de leyes específicas, estrategias nacionales o planes de acción contribuye a visibilizar la economía social como un actor económico relevante, facilitando su integración en las agendas públicas y en las dinámicas de desarrollo territorial. Finalmente, en un contexto de transición ecológica y transformación del modelo productivo, las políticas públicas pueden situar a la economía social como un actor clave en la construcción de modelos de desarrollo más equitativos, resilientes y sostenibles. En este sentido, el paso hacia políticas más integradas, sistémicas y orientadas a misiones representa una oportunidad para potenciar el papel transformador de este sector. 4. POLÍTICAS, ESTRATEGIAS, PLANES E INSTRUMENTOS Las políticas públicas de economía social se implementan mediante una amplia gama de instrumentos que pueden clasificarse según su naturaleza y objetivos [Chaves 2008; Bonnici & Klijn 2023]. Pueden clasificarse en políticas duras (hard) y blandas (soft o de ecosistema) [Chaves-Avila 2025]. Las políticas soft son aquellas que buscan crear un entorno favorable sin implicar necesariamente recursos financieros significativos. Incluyen actuaciones normativas, institucionales y cognitivas en forma de legislación específica, creación de instituciones públicas especializadas, creación de espacios de diálogo social, campañas de sensibilización, programas de formación y educación, promoción de redes y plataformas, y estudios e investigaciones. Las políticas duras movilizan más recursos económicos en forma de programas de financiación directa, incentivos fiscales, servicios de asesoramiento y reservas de mercado en contratación pública. La selección y combinación de estos instrumentos debe responder a las necesidades específicas del contexto y del sector, garantizando coherencia, complementariedad y participación del sector en su diseño. Los planes y estrategias de fomento de la economía social sistematizan y articulan conjuntos de estas medidas desde perspectivas amplias y plurianuales (Chaves & Monzón 2018). 5. EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS HACIA LA ECONOMÍA SOCIAL Las políticas públicas dirigidas a la economía social han experimentado una notable evolución desde finales del siglo XX, reflejando cambios en la concepción del papel de la economía social en el desarrollo económico y social. Tres grandes etapas en esta evolución pueden ser identificadas [Chaves-Avila 2025]. La primera etapa, que se extiende hasta los años 1980, es la de las políticas de primera generación. Las intervenciones públicas eran sectoriales y fragmentadas, siguiendo el binomio problemas socioeconómicos – formas específicas de economía social (cooperativas de trabajo asociado, cooperativas agrarias, mutualidades de seguros o entidades del tercer sector de acción social). Así, las cooperativas agrarias eran contempladas exclusivamente dentro de la política agraria y de desarrollo rural y las cooperativas de trabajo asociado y centros especiales de empleo se consideraban en el marco de las políticas sociolaborales. Se caracterizó por tanto por la ausencia de políticas transversales para la economía social en su conjunto. La segunda etapa, de transición, se extiende desde los años 1990 hasta principios del siglo XXI. Marcó el surgimiento de políticas propiamente de economía social. En España, la Ley 3/2011 de Economía Social representó un hito al reconocer legalmente el sector y establecer un marco institucional [España 2011]. En Europa, el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social Europeo comenzaron a promover la economía social, adoptando resoluciones y dictámenes que reconocían su contribución al empleo, la cohesión social y el desarrollo local. Aparecen las primeras medidas de fomento dirigidas exclusivamente a entidades de economía social, creación de instituciones especializadas (direcciones generales, agencias de fomento), reconocimiento jurídico del sector mediante leyes específicas, y desarrollo de instrumentos de apoyo financiero. Sin embargo, estas políticas tendían a tratar la economía social como un sector separado con limitada integración en las políticas económicas generales [Chaves 2020]. La tercera etapa, desde principios de la segunda década del siglo XXI hasta la actualidad, se caracteriza por la consolidación y transformación de las políticas de economía social denominadas ya políticas de segunda generación o políticas transformadoras de economía social. Su principal objetivo es integrar la economía social en las políticas principales del país [Chaves-Avila & Gallego-Bono 2020]. El contexto de esta etapa está marcado por la crisis financiera de 2008, que evidenció las limitaciones del modelo económico dominante y el potencial de las entidades de economía social, y por la adopción de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, que reconoce explícitamente el papel de la economía social en la consecución de los ODS. El Plan de Acción Europeo para la Economía Social (2021) y la Resolución de 2023 de la ONU representan la culminación de esta etapa. Estos instrumentos promueven un enfoque de ecosistemas de economía social, que integra múltiples actores, sectores e instrumentos de política de manera coherente y participativa. Se enfatiza la transversalidad, integrando la economía social en políticas de empleo, innovación social, contratación pública, transición ecológica, economía circular, desarrollo territorial y cooperación internacional. Esta evolución refleja un cambio profundo en la concepción de la economía social: de sector marginal o residual a actor estratégico del desarrollo sostenible. Las políticas han pasado de ser meramente asistenciales o compensatorias a ser transformadoras, buscando cambiar el modelo económico dominante hacia uno más inclusivo, sostenible y democrático. Políticas de primera y de segunda generación El paso de las políticas de primera generación a las de segunda generación va acompañado de un cambio de visión de la economía social, tanto en el plano conceptual como en el de su utilidad social y, por tanto, en el diseño de las políticas gubernamentales. En cuanto al concepto, se ha pasado de una visión atomizada de la economía social, dividida principalmente por familias jurídicas, y de una visión reparadora de problemas específicos, como el empleo, el mundo rural o la atención a las poblaciones desfavorecidas, es decir, un mecanismo de corrección de las deficiencias del mercado o de prestación de servicios, que caracterizaba las políticas de economía social de primera generación, a una visión amplia y transversal del ámbito de la economía social, como modelo económico polivalente y transformador del sistema, más sostenible e inclusivo. Es en este enfoque transformador de las políticas de economía social, en el que se alinean las políticas gubernamentales de apoyo a la ESS de otros países que se han embarcado en este ámbito de acción pública durante los últimos quince años. La segunda generación de políticas públicas que se ha desplegado se caracteriza por un nuevo enfoque en su diseño, sistematización e implementación, enfoque muy diferente al de la primera generación de estas políticas de economía social, que se desplegó desde la década de 1980 [Chaves 2020; Chaves-Avila & Gallego-Bono 2020]. El primer rasgo diferenciador de estas nuevas políticas de economía social radica en la necesidad de contar con la participación activa de la economía social en todo el proceso de la política pública, en colaboración con el gobierno competente y su administración, siguiendo un enfoque de co-construcción de estas políticas. Se constata, pues, un cambio en el enfoque de estas políticas, pasando del enfoque descendente (top-down, dirigista) de las políticas de primera generación, en las que el papel principal lo desempeñaban los responsables políticos (policy makers) en su concepción restringida, hacia un enfoque más amplio de participación (partenarial approach). Las políticas públicas hacia la economía social en Europa y en el mundo En parte impulsada por el discurso internacional indicado anteriormente, pero sobre todo en el contexto de importantes cambios políticos en muchos países en los que gobiernos progresistas han llegado al poder y han incluido la economía social y solidaria (ESS, denominación utilizada por Naciones Unidas) en su programa de transformación, se ha extendido por todo el mundo una ola de políticas de promoción de la ESS. Gobiernos como los de Francia, España, Bélgica, Costa Rica, Corea del Sur, Quebec (Canadá), Brasil y Argentina han acumulado una amplia experiencia en la aplicación de políticas destinadas a promover la ESS (CIRIEC, 2017; Utting, 2017; Jenkins, 2023; Chaves, 2025). Disponen de una amplia y consolidada gama de mecanismos de apoyo, que van desde leyes sobre economía social hasta planes y estrategias plurianuales, pasando por presupuestos específicos, órganos de concertación y diálogo social, así como otras medidas innovadoras de promoción, como la inclusión de la ESS en la contratación pública y la enseñanza pública. Cuentan con una larga experiencia en materia de acción gubernamental, que se remonta a los años 80 y 90, por lo que las políticas de los últimos quince años constituyen para ellos la segunda generación de políticas. Son numerosos los gobiernos nacionales y regionales en todo el mundo que han puesto en marcha políticas destinadas a promover la economía social por primera vez en los últimos quince años (véase Cuadros 1, 2 y 3). Otros gobiernos están considerando la posibilidad de aplicar políticas de este tipo. 
Cuadro 1 | Table 1
Leyes de Economía Social en Europa Fuente: Propia y basada en el Proyecto europeo EISMEA -EURICSE-CIRIEC (Comisión Europea, 2024). 
Cuadro 2 | Table 2
Estrategias y planes de desarrollo de la economía social en países de la Unión Europea Fuente: Propia y basada en el Proyecto europeo EISMEA (EURICSE-CIRIEC) 2024. 
Cuadro 3
Estrategias y planes de fomento de la economía social en gobiernos regionales de España Fuente: Elaboración propia. Además de los países miembros de la Unión Europea indicados en los cuadros anteriores, otros países del mundo han sido especialmente activos (Chaves 2025):
En América, México, Costa Rica, Ecuador, Venezuela, Argentina, Brasil, Bolivia, Chile y Uruguay. Quebec (Canadá) aprobó una ley sobre economía social en 2013 y ya ha puesto en marcha dos planes plurianuales de promoción (2015-2020 y 2020-2025). México aprobó una ley sobre la economía social en 2012, Ecuador en 2011 y Uruguay en 2019. Ecuador cuenta con sucesivos planes de apoyo a la economía popular y solidaria, el último de los cuales es el de 2021-2025. En África, cabe destacar a Túnez, Camerún, Cabo Verde, Yibuti, Senegal, Sudáfrica, Marruecos, Mauritania, Costa de Marfil y Gabón. Los cinco primeros países mencionados ya cuentan con leyes sobre economía social, aprobadas entre 2016 y 2021, y Marruecos tiene un proyecto de ley. Túnez y Marruecos también cuentan con estrategias nacionales en materia de ESS. En Asia y el Pacífico, cabe destacar la actividad de los gobiernos de Corea del Sur, Tailandia, Vietnam, Malasia y la India. Es importante destacar que la implementación de políticas de promoción de la economía social en estos países no garantiza su continuidad en el tiempo. Por ejemplo, en países como Corea del Sur, Ecuador, Argentina o México, tras períodos de políticas proactivas, los cambios gubernamentales han provocado un retroceso de las políticas de economía social, hasta convertirlas en prácticamente simbólicas. 6. DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ECONOMÍA SOCIAL A pesar de los avances en el reconocimiento y el despliegue internacional de políticas de apoyo a la economía social, estas políticas se enfrentan importantes desafíos que deben ser abordados para maximizar su efectividad y sostenibilidad [Chaves 2025]. Son los siguientes: insuficiencia de recursos, fragmentación y falta de coordinación gubernamental en el diseño e implementación de estas políticas, limitada transversalidad del sector, dificultad en el aumento de la visibilidad y conocimiento de la economía social, riesgo de isomorfismos institucional e instrumentalización por los poderes públicos, dificultades de evaluación de estas políticas, dificultades en la implicación y participación efectiva del sector y finalmente problemas de sostenibilidad política y continuidad en el tiempo de estas políticas ante los ciclos políticos. El primero, el de la insuficiencia de recursos y el último, el de la sostenibilidad política, merecen una especial atención: En muchos países, los recursos presupuestarios asignados a políticas de economía social son insuficientes en relación con el peso económico y social del sector y con los objetivos declarados de las políticas. Los períodos de austeridad fiscal de 2010-2013 han afectado particularmente a estos presupuestos, que suelen ser considerados prescindibles frente a otras prioridades [Chaves-Ávila & Savall 2013; Chaves-Avila, Savall & Monzón, 2016; Ampudia de Haro 2018]. Otro reto crucial al que se enfrenta esta nueva política pública es el de su sostenibilidad interna y externa en el tiempo. La sostenibilidad interna, o viabilidad interna, se refiere, por un lado, al mantenimiento a lo largo del tiempo del apoyo y las alianzas de las fuerzas que promueven esta política, garantizando su institucionalización y su adecuada articulación en el marco de otras políticas y estructuras gubernamentales y, por otro lado, al hecho de que la eficacia de esta nueva política sea percibida como positiva tanto por las partes interesadas como por la sociedad en general. La sostenibilidad externa se refiere a la capacidad de estas políticas de economía social para resistir y adaptarse a los cambios de los ciclos políticos. Esto es especialmente relevante en contextos como los observados en los últimos años con el auge de gobiernos de corte reaccionario: Su proyecto político es contrario a las políticas de economía social; su objetivo es desmantelar, desarticular o vaciar de contenido la política de economía social, relegándola así a la insignificancia. Y esto no solo afecta a la política de economía social, sino también al propio sector de la economía social, desnaturalizándolo y eliminándolo del escenario económico principal de sus territorios como actor social y económico dinámico y poderoso, en una visión análoga a la privatización de este sector. Estas políticas reaccionarias destinadas a desmantelar la economía social y sus políticas de apoyo pueden ser más explícitas y visibles, como la derogación de una ley sobre economía social o la supresión de un departamento y un organismo público especializado en este ámbito (políticas reaccionarias duras), o más subrepticias, aprovechando la práctica administrativa de estrangulamiento derivada de las políticas de austeridad cualitativa, los recortes presupuestarios sistemáticos, la no renovación de estrategias y planes, o la supresión del elemento proactivo de esta política por parte del gobierno (políticas reaccionarias suaves). Dos proyectos de investigación internacionales se encuentran en curso en la actualidad sobre este objeto de estudio. Uno de ellos se realiza en el marco de los trabajos del OIBESCOOP –Observatorio Iberoamericano del Empleo y la Economía Social- en el que participan investigadores y responsables de los gobiernos de los países iberoamericanos. Otro auspiciado por CIRIEC-International. Este segundo constituye un avance y actualización de otro proyecto internacional que se desarrolló hace quince años publicado bajo el título The emergence of social economy in public policy. An international perspective (Chaves & Demoustier 2013). 7. CONCLUSIONES Las políticas públicas se configuran como un elemento estructural indispensable para la existencia, desarrollo y consolidación de la economía social. No se limitan a apoyar al sector, sino que contribuyen activamente a su configuración institucional, a su integración en el sistema socioeconómico y a potenciar su capacidad de generación de prosperidad inclusiva y de transformación del sistema. El análisis realizado permite extraer algunas conclusiones. En primer lugar, las políticas públicas dirigidas a la economía social encuentran amplio respaldo desde la perspectiva teórica, lo cual justifica su pertinencia entre las demás políticas gubernamentales. Segundo, existe una tendencia global hacia políticas amplias de segunda generación y transformadoras, que trascienden el apoyo sectorializado y fragmentado originario. El Plan de Acción Europeo para la Economía Social y la Resolución de la ONU de 2023 ejemplifican este nuevo paradigma para instituciones internacionales [Naciones Unidas 2024]. Tercero, las políticas públicas dirigidas a la economía social han experimentado una notable evolución y despliegue en numerosos países del mundo en los últimos veinte años. Y finalmente, estas políticas enfrentan importantes retos como son la insuficiencia de recursos, fragmentación institucional, limitada transversalidad, déficit de conocimiento, riesgos de isomorfismo e instrumentalización, y de sostenibilidad en el tiempo ante cambios de ciclo político. [1] La concepción de Economía Social (también denominada Economía Social y Solidaria) adoptada en este artículo es la de Naciones Unidas, recogida en su Resolución de 2023, y de la Comisión Europea, en su Plan de acción europeo para la economía social de 2021. Consideramos integrantes del ámbito de la Economía Social a las empresas sociales, la economía solidaria, el sector no lucrativo, el sector voluntario y el tercer sector.
8. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS BIBLIOGRAPHICAL REFERENCES Ampudia de Haro, F. (2018). La Economía Social en tiempos de austeridad: el caso portugués. GIZAEKOA - Revista Vasca De Economía Social, 14, 145-177. https://doi.org/10.1387/reves.17646 Birchall, J., & Hammond-Ketilson, L. (2009). Resilience of the cooperative business model in times of crisis. International Labour Office. Geneva: ILO Bonnici, F., Klijn, V., (2023). Public policies to advance the social economy. In: Krlev, G., Wruk, D., Pasi, G., & Bernhard, M. Social Economy Science, Oxford University Press, 16-36. https://doi.org/10.1093/oso/9780192868343.003.0002 Borzaga, C., & Galera, G. (2012). Promoting the understanding of cooperatives for a better world. Euricse. Castelao Caruana ME & Srnec, C. C. (2013). Public policies addressed to the social and solidarity economy in South America. Toward a new model?. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 24(3), 713-732. doi:10.1007/s11266-012-9276-y Catala, B., Savall, T., & Chaves-Avila, R. (2025). How to promote cooperative and social economy ecosystems through public policies: The Valencian case. Canadian Journal of Nonprofit and Social Economy Research. 16(1), 30–50. https://doi.org/10.29173/cjnser727 Chaves, R. (2002): “Politiques publiques et économie sociale en Europe: le cas de l’Espagne”, Annals of Public and Cooperative Economics, 73 (3): 453-480. Chaves, R. (2008). “Public policies and Social Economy in Spain and Europe”, Ciriec-España, revista de economía pública, social y cooperativa, 62, 35-60. Chaves-Avila, R., & Monzón, J. L. (2012). Beyond the crisis: The social economy, prop of a new model of sustainable economic development. Service Business, 6(1), 5-26. Chaves, R., & Demoustier, D. (Eds.). (2013). The emergence of the social economy in public policy: An international analysis. PIE Peter Lang. https://www.uv.es/chavesr/PETERLANG%20bookpart.pdf Chaves Ávila R. y Savall Morera T. (2013). La insuficiencia de las actuales políticas de fomento de cooperativas y sociedades laborales frente a la crisis en España. REVESCO. Revista de Estudios Cooperativos, 113, 61-91. https://doi.org/10.5209/rev_REVE.2014.v113.43383 Chaves-Avila, R., Savall, T., & Monzón, J. L. (2016). La política presupuestaria de fomento de la economía social en un contexto de austeridad. Presupuesto y gasto público, 85, 89-106. Chaves-Avila, R., & Monzón, J. L. (2018). La economía social ante los paradigmas económicos emergentes: innovación social, economía colaborativa, economía circular, responsabilidad social empresarial, economía del bien común, empresa social y economía solidaria. CIRIEC-España, Revista de Economía Pública, Social y Cooperativa, 93, 5-50. https://doi.org/10.7203/CIRIEC-E.93.12901 Chaves-Avila R, Savall-Morera T. (2019). The Social Economy in a Context of Austerity Policies: The Tension Between Political Discourse and Implemented Policies in Spain. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations;30(3):487-498. doi:10.1007/s11266-018-00075-3 Chaves, R. (dir) (2020): La nueva generación de políticas públicas de fomento de la economía social en España, Tirant Lo Blanc. Chaves-Avila, R., & Gallego-Bono, J. R. (2020). Transformative Policies for the Social and Solidarity Economy: The New Generation of Public Policies Fostering the Social Economy in Order to Achieve Sustainable Development Goals. The European and Spanish Cases. Sustainability, 12(10), 4059. https://doi.org/10.3390/su12104059 Chaves-Avila, R. (2025a). Three decades of research on social economy public policies. Further insights for government policies on cooperatives, nonprofit entities and social enterprises. CIRIEC-España, Revista De economía Pública, Social Y Cooperativa, (114), 49–83. https://doi.org/10.7203/CIRIEC-E.114.30199 Chaves-Avila, R. (2025b). The new generation of public policies for the social economy, a new policy straddling social, labour, industrial, and territorial policies. An overview. CIRIEC WP 03, https://www.ciriec.uliege.be/wp-content/uploads/2025/06/WP2025-03_online.pdf Chaves-Avila, R. (2025c). Aperçu mondial des politiques d’ESS: tendances et enjeux. In No alternative?: Pleins feux sur la planète économie sociale et solidaire (pp. 24-31). Le Bord de L'eau. Chaves-Avila, R., Gallego-Bono, J.R., Catala, B., Savall, T. (2026). Public policies for the social and solidarity economy, In: Bouchard, M. J., & Rousselière, D. (Eds.). A Modern Guide to the Social and Solidarity Economy. Edward Elgar Publishing. CIRIEC/EESC (2018): Best practices in public policies regarding the European Social Economy post the economic crisis, European Economic and Social Committee. Comisión Europea. (2021). Building an economy that works for people: An action plan for the social economy. COM(2021) 778 final. Comisión Europea. Comisión Europea (2024). Benchmarking the socio-economic performance of the EU social economy – Improving the socio-economic knowledge of the proximity and social economy ecosystem, Publications Office of the European Union, https://data.europa.eu/doi/10.2826/880860 Coraggio, J.L. (2007): Economía social, acción pública y política. Hay vida después del neoliberalismo, Ediciones CICCUS, Buenos Aires. Defourny, J., & Nyssens, M. (2017). Fundamentals for an international typology of social enterprise models. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 28(6), 2469-2497. https://doi.org/10.1007/s11266-017-9884-7 España. (2011). Ley 3/2011, de 4 de marzo, de Economía Social. BOE núm. 76, de 30 de marzo de 2011. Fajardo García I.-G. (2012). El fomento de la “economía social” en la legislación española. REVESCO. Revista de Estudios Cooperativos, 107, 58-97. https://doi.org/10.5209/REV_REVE.2012.V107.38747 Hansmann, H. (1996). The ownership of enterprise. Harvard University Press. Jenkins, H., Yi, I., Bruelisauer, S., & Chaddha, K. (2021) : Guidelines for Local Governments on Policies for Social and Solidarity Economy. Genève : UNRISD. Mendell, M., & Alain, B. (2015): Enabling the social and solidarity economy through the co-construction of public policy. Dans : Utting,P. (éd.) : social and solidarity economy: beyond the fringe, Londres : Zed Books/UNRISD, 236–49. Monzón, J. L., & Chaves-Avila, R. (2012a). The social economy in the European Union. European Economic and Social Committee. Monzón, J. L., & Chaves-Avila, R. (2017) (dir). Recent evolutions of the social economy in the European Union. European Economic and Social Committee. Bruxelles. Naciones Unidas. (2024). Promoción de la economía social y solidaria para el desarrollo sostenible. Resolución 79/213 aprobada por la Asamblea General el 19 de diciembre de 2024. A/RES/79/213. Naciones Unidas. Organización Internacional del Trabajo. (2022). Resolución relativa al trabajo decente y la economía social y solidaria. 110ª Conferencia Internacional del Trabajo. OIT. Seo, J. (2025). From boom to transformation: assessing the paradigm shift in public policies for the Social Economy in South Korea. Public Management Review, 27(6), 1489–1512. https://doi.org/10.1080/14719037.2023.2296627 Utting, P. (2017): Politiques publiques en faveur de l'économie sociale et solidaire : évaluation des progrès réalisés dans sept pays. Genève : Bureau international du travail. Wolf, C. (1988). Markets or governments: Choosing between imperfect alternatives. MIT Press. |
1.
INTRODUCTION The social economy[1] has emerged in recent decades as an economic and social actor of increasing relevance on the international stage. Comprising cooperatives, mutual societies, associations, foundations, and social enterprises, the social economy constitutes a broad sphere of socio-economic reality situated between the public sector and the capitalist private economy. It represents an alternative business model characterised by specific internal governance rules that prioritise people and social purpose over capital, with its defining principles being democratic decision-making and the distribution of surpluses based on criteria of social equity. Through this modus operandi, it contributes significantly to the generation of inclusive prosperity and to the transformation of the economic model [Monzón & Chaves-Ávila 2012a]. Public policies are fundamental to the social economy because they constitute the means through which the State recognises, regulates, and promotes this sector. As the principal actor within economic systems, the State can, through public policy, either foster or hinder the development of other socio-economic actors. Through such policies, the State creates the conditions for the social economy to emerge and develop, thereby enabling it to realise its full potential in generating social added value across the wider socio-economic system. Public policies establish the conditions that allow this sector to fulfil its three systemic functions: reparative, innovative, and transformative. First, they facilitate its reparative function by addressing significant market and state failures through the creation of frameworks and instruments that enable these entities to act where both the market and the State fail to adequately meet certain needs. Second, they support its social innovation function, fostering innovations that may subsequently become institutionalised and incorporated into the public system. Third, they promote its transformative function by contributing to the reorientation of the economic system towards social objectives through the integration of its principles across the broader economy.In sum, public policies not only support the social economy, but also contribute to its very existence and consolidation, while promoting its structural role within the economic system. Through public policies, the State makes the social economy possible, structures it, integrates it into the socio-economic system, and can actively foster its development. Public policies therefore play a fundamental role in shaping, developing, and consolidating the social economy. They are more than mere support instruments: they are structural factors that determine the size, scope, and functions of the social economy within the economic system. Over the past decade, recognition of the social economy has reached its highest level at the international level. The adoption of United Nations General Assembly Resolution 79/213 in 2023, entitled “Promoting the Social and Solidarity Economy for Sustainable Development” [United Nations 2023], which calls on Member States to create enabling environments for the development of the social and solidarity economy and recognises its contribution to the Sustainable Development Goals (SDGs) of the 2030 Agenda; the Resolution concerning decent work and the social and solidarity economy adopted in June 2022 by the International Labour Organization (ILO); and the European Commission Communication on the European Action Plan for the Social Economy (European Commission, 2021), constitute three major milestones in this regard. In this context of growing international legitimisation, public policies targeting the social economy have seen significant expansion across numerous countries. They have also evolved, moving from fragmented and sector-specific approaches towards comprehensive strategies that recognise the sector’s cross-cutting nature and multifunctionality. Indeed, the implementation of national plans and multi-annual strategies for the promotion of the social economy in countries such as Spain, Germany, Ecuador, and Korea; the activity of ministries and governmental bodies explicitly dedicated to the social and solidarity economy in countries such as France, Brazil, and Spain; the adoption of social economy legislation in Mexico, Tunisia, Portugal, France, Poland, Spain, and Greece; the implementation of the European Commission’s Social Economy Action Plan; the Council of the European Union’s Recommendation on developing framework conditions for the social economy; the Declaration of the MERCOSUR Parliament aimed at promoting the social economy through public policy; the African Union’s ten-year strategy for the promotion of the social and solidarity economy; the United Nations General Assembly Resolutions on “Promoting the Social and Solidarity Economy for Sustainable Development” and the International Labour Conference Resolution on “Social and Solidarity Economy and Decent Work”; and the OECD Council Recommendation on “Social and Solidarity Economy and Social Innovation” all demonstrate that public policies for the social economy constitute a dynamic and expanding reality worldwide, and therefore a pertinent subject of study within the social sciences. The academic literature has examined these policies extensively [Chaves 2008; Chaves-Ávila & Gallego-Bono 2020; Chaves-Ávila 2025]. The objective of this article is to analyse these public policies by examining their foundations, historical evolution, typologies, and models of implementation. 2. THE SOCIAL ECONOMY AS A PUBLIC POLICY DOMAIN The social economy comprises a set of formally organised private entities, with autonomy of decision-making and voluntary membership, established to meet the needs of their members or of the community, in which decision-making and the distribution of surpluses are not directly linked to the capital contributed by each member, with each member holding one vote [Monzón & Chaves-Ávila 2017]. This definition, now consolidated at the international level by institutions such as the United Nations, the ILO, and the Council of the European Union, emphasises three key elements: democratic governance, the primacy of people over capital as a distributive principle, and a social purpose. The social economy encompasses a range of organisational families: cooperatives, mutual societies, associations, foundations, and, more recently, social enterprises [Chaves-Ávila & Monzón, 2012b]. It is distinct from both the public sector and the traditional capitalist sector, constituting a “third sector” with its own underlying logic. Reports by CIRIEC and CIRIEC–EURICSE for the European Economic and Social Committee (Monzón & Chaves-Ávila 2012a, 2027) and for the European Commission (European Commission 2024), produced over the past fifteen years, show that the European social economy constitutes a large-scale economic reality. It employs more than 11.5 million people across the 27 EU Member States, representing 6.3% of total employment in the European Union. It engages more than 55 million volunteers in the 15 Member States for which data are available; according to the Eurobarometer, 18% of Europeans participate in voluntary activities. In addition, it brings together more than 95 million cooperative members and 135 million association members, with 13% of Europeans belonging to such organisations. Overall, 45% of the European adult population is involved in civic organisations. In terms of economic scale, the study reports that the turnover generated by the social economy exceeded EUR 912.9 billion in 2021. Regarding the number of entities, there are more than 43 million active organisations in the Member States, of which 97.5% operate under the four traditional legal forms: cooperatives, mutual societies, associations, and foundations. One reason why governments pay attention to the social economy is that it performs important functions within the economic system. Supporting the social economy through public policies would therefore contribute to enhancing the social and economic added value it generates for the system as a whole. In this regard, the social economy fulfils wide-ranging social and economic functions across countries: its role extends beyond addressing specific issues—such as employment, rural development, or support for disadvantaged populations—and goes beyond being merely a mechanism for correcting market failures. It is now viewed from a broader perspective, as a driver of inclusive prosperity, endowed with a multifunctional capacity that exceeds the mere creation of material wealth. It integrates multiple dimensions of well-being—including health, education, personal social services, environmental sustainability, and civil rights—while ensuring the participation and inclusion of all social groups in the process of collective value creation and systemic transformation. In doing so, it contributes to sustainable development and demonstrates a strong capacity for resilience in the face of economic crises [Birchall & Ketilson 2009; Chaves & Monzón 2012a; Chaves-Ávila & Gallego-Bono 2020; Chaves et al. 2026]. From another perspective, the functions of the social economy can be grouped into three categories: innovative, reparative, and transformative at the level of the system as a whole. The social innovation function refers to its capacity to provide creative responses to social problems and challenges that neither the market nor the State has been able to adequately address. Historically, many of these innovations have subsequently been institutionalised, as was the case with social protection systems inspired by mutual aid societies. Secondly, it performs a corrective function in addressing system failures, providing employment, services, and opportunities for vulnerable groups where both the public sector and the market, including capitalist enterprise, fall short. Clear examples include worker cooperatives and work integration social enterprises generating decent work—particularly for disadvantaged groups—as well as agricultural cooperatives that sustain incomes and rural economies while mitigating depopulation processes. Finally, the social economy fulfils a transformative function by promoting alternative models grounded in economic democracy, sustainability, and social equity. Initiatives such as energy communities and digital platform cooperatives—offering alternatives to platform and energy techno-capitalism through models of fair, participatory, and inclusive digitalisation and energy transition—demonstrate its capacity to reconfigure the productive system from within. 3. JUSTIFICATION OF PUBLIC POLICIES FOR THE SOCIAL ECONOMY Public policies directed at the social economy are justified from multiple theoretical and practical perspectives [Chaves-Ávila 2020]. One of these has just been outlined: supporting the social economy in order to enable it to more fully realise its capacity to generate social added value and inclusive prosperity within the economic system. Theoretically, several lines of argument underpin these policies. First, public policies are essential for addressing both market and state failures, insofar as many social economy organisations operate in areas where neither the public sector nor the for-profit private sector provides adequate responses. Social services, labour market integration of vulnerable groups, and rural development are fields in which the social economy has demonstrated a distinctive capacity, yet where it requires specific support frameworks in order to operate effectively. Traditional economic theory recognises that markets do not always allocate resources efficiently, giving rise to failures that justify public intervention. These include the existence of public goods, externalities, asymmetric information, market power, and incomplete markets [Stiglitz 2000]. The social economy emerges precisely to address these failures, providing goods and services that the capitalist market does not adequately supply or that the State cannot deliver efficiently. Associations and foundations provide public and quasi-public goods that the market would not supply in sufficient quantity [Hansmann 1996]. However, the State itself is also subject to failures: bureaucratic rigidity, capture by interest groups, imperfect information, and budgetary constraints [Wolf 1988]. The social economy can complement and correct these shortcomings by delivering services that are more flexible, participatory, and better adapted to local needs. This dual reparative function provides a strong justification for public support to the sector. A second rationale for public intervention is the principle of a level playing field among different forms of enterprise. Social economy enterprises have historically faced structural disadvantages linked to the institutional framework shaped by existing public policies, which have implicitly favoured conventional capitalist firms: difficulties in accessing capital due to their non-profit or limited-profit nature, lower visibility and recognition, regulatory barriers designed for capitalist enterprises, and constraints in accessing public markets [Chaves 2008; Borzaga & Galera 2012]. These disadvantages do not reflect inefficiencies of the model, but rather institutional and policy biases. The principle of competitive neutrality requires that public policies do not discriminate between different forms of enterprise, ensuring equitable conditions. Policies directed at the social economy should therefore compensate for the structural disadvantages faced by these entities, such as limited access to finance or constraints in competing within markets dominated by commercial firms. Instruments such as grants, fiscal incentives, and tailored financing mechanisms are key to levelling these conditions. Public policies also fulfil a function of recognition and institutional legitimisation of the sector. The adoption of specific legislation, national strategies, and action plans helps to enhance the visibility of the social economy as a relevant economic actor, facilitating its integration into public policy agendas and territorial development dynamics. Finally, in a context of ecological transition and transformation of the productive model, public policies can position the social economy as a key actor in the construction of more equitable, resilient, and sustainable development models. In this regard, the shift towards more integrated, systemic, and mission-oriented policies represents an opportunity to strengthen the transformative role of the sector. 4. POLICIES, STRATEGIES, PLANS AND INSTRUMENTS Public policies for the social economy are implemented through a wide range of instruments that can be classified according to their nature and objectives [Chaves 2008; Bonnici & Klijn 2023]. They may be broadly grouped into hard and soft (or ecosystem-oriented) policies [Chaves-Ávila 2025]. Soft policies are those aimed at creating an enabling environment without necessarily involving significant financial resources. They include regulatory, institutional, and cognitive measures, such as specific legislation, the establishment of specialised public bodies, the creation of social dialogue platforms, awareness-raising campaigns, education and training programmes, the promotion of networks and platforms, and research and studies. Hard policies mobilise more substantial financial resources, including direct funding programmes, fiscal incentives, advisory services, and reserved markets in public procurement. The selection and combination of these instruments should respond to the specific needs of the context and the sector, ensuring coherence, complementarity, and the participation of the sector in their design. Plans and strategies for the promotion of the social economy systematise and articulate sets of these measures from broad, multi-annual perspectives [Chaves & Monzón 2018]. 5. EVOLUTION OF PUBLIC POLICIES FOR THE SOCIAL ECONOMY Public policies targeting the social economy have undergone significant evolution since the late twentieth century, reflecting changes in how the role of the social economy in economic and social development is understood. Three major phases in this evolution can be identified [Chaves-Ávila 2025]. The first phase, extending up to the 1980s, corresponds to first-generation policies. Public interventions were sectoral and fragmented, following the pairing of specific socio-economic problems with particular forms of social economy organisations (worker cooperatives, agricultural cooperatives, mutual insurance societies, or third sector social action organisations). Thus, agricultural cooperatives were considered exclusively within agricultural and rural development policy, while worker cooperatives and sheltered employment centres were addressed within the framework of socio-labour policies. This phase was therefore characterised by the absence of cross-cutting policies for the social economy as a whole. The second phase, a transitional period, extends from the 1990s to the early twenty-first century. It marked the emergence of policies specifically dedicated to the social economy. In Spain, Law 3/2011 on the Social Economy represented a milestone by providing legal recognition of the sector and establishing an institutional framework [Spain 2011]. At the European level, the European Parliament and the European Economic and Social Committee began to promote the social economy, adopting resolutions and opinions that acknowledged its contribution to employment, social cohesion, and local development. During this period, the first support measures exclusively targeting social economy entities were introduced, alongside the creation of specialised institutions (such as directorates-general and promotional agencies), the legal recognition of the sector through specific legislation, and the development of financial support instruments. However, these policies tended to treat the social economy as a separate sector, with limited integration into broader economic policies [Chaves 2020]. The third phase, from the early 2010s to the present, is characterised by the consolidation and transformation of social economy policies, now referred to as second-generation or transformative social economy policies. Their primary objective is to integrate the social economy into mainstream national policies [Chaves-Ávila & Gallego-Bono 2020]. The context of this phase is shaped by the 2008 financial crisis, which exposed the limitations of the dominant economic model while highlighting the potential of social economy entities, and by the adoption of the 2030 Agenda for Sustainable Development, which explicitly recognises the role of the social economy in achieving the Sustainable Development Goals (SDGs). The European Social Economy Action Plan (2021) and the 2023 United Nations Resolution represent the culmination of this phase. These instruments promote an ecosystem-based approach to the social economy, integrating multiple actors, sectors, and policy instruments in a coherent and participatory manner. Emphasis is placed on cross-cutting integration, embedding the social economy within policies related to employment, social innovation, public procurement, the ecological transition, the circular economy, territorial development, and international cooperation. This evolution reflects a profound shift in the conception of the social economy: from a marginal or residual sector to a strategic actor in sustainable development. Public policies have moved from being merely assistential or compensatory to becoming transformative, seeking to reshape the dominant economic model towards one that is more inclusive, sustainable, and democratic. First- and second-generation policies The transition from first- to second-generation policies is accompanied by a shift in how the social economy is understood, both conceptually and in terms of its social utility, and consequently in the design of government policies. Conceptually, there has been a move away from an atomised view of the social economy—primarily divided along legal or organisational lines—and from a reparative approach focused on addressing specific issues such as employment, rural development, or support for disadvantaged groups. This earlier perspective, characteristic of first-generation policies, viewed the social economy mainly as a mechanism for correcting market failures or delivering services.In contrast, a broader and more cross-cutting understanding has emerged, recognising the social economy as a multifunctional economic model with the capacity to transform the system towards greater sustainability and inclusion. It is within this transformative policy framework that government support policies for the social and solidarity economy in other countries have increasingly aligned over the past fifteen years. The second generation of public policies that has been developed is characterised by a new approach to their design, systematisation, and implementation—an approach that differs markedly from that of the first generation of social economy policies introduced from the 1980s onwards [Chaves 2020; Chaves-Ávila & Gallego-Bono 2020]. The first distinguishing feature of these newer policies lies in the need to ensure the active participation of the social economy throughout the entire public policy process, in collaboration with the relevant government authorities and their administrations, following a co-construction approach. This reflects a shift in policy orientation, moving away from the top-down, dirigiste approach characteristic of first-generation policies—where the primary role was played by policymakers in a narrow sense—towards a broader, more participatory, partnership-based approach. Public policies for the social economy in Europe and worldwide Partly driven by the international discourse outlined above, but above all in the context of significant political changes in many countries—where progressive governments have come to power and incorporated the social and solidarity economy (SSE, the term used by the United Nations) into their transformation agendas—a wave of policies promoting the SSE has spread across the world. Countries such as France, Spain, Belgium, Costa Rica, South Korea, Quebec (Canada), Brazil, and Argentina have accumulated extensive experience in implementing policies aimed at promoting the social and solidarity economy (SSE) (CIRIEC, 2017; Utting, 2017; Jenkins, 2023; Chaves, 2025). They have developed a broad and well-established range of support mechanisms, including social economy legislation, multi-annual plans and strategies, dedicated budget allocations, and institutional bodies for consultation and social dialogue, as well as other innovative promotional measures such as the integration of the SSE into public procurement and public education systems. These countries benefit from a long-standing tradition of government action in this field, dating back to the 1980s and 1990s; consequently, the policies developed over the past fifteen years represent a second generation of policies for them. A growing number of national and regional governments worldwide have introduced policies to promote the social economy for the first time over the past fifteen years (see Tables 1, 2, and 3). Others are currently considering the adoption of such policies. 
Table 3
Strategies and Promotion Plans for the Social Economy in Regional Governments in Spain Source: Author’s own elaboration In addition to the European Union Member States referred to in the previous tables, other countries around the world have been particularly active in this field [Chaves 2025]:
In the Americas: Mexico, Costa Rica, Ecuador, Venezuela, Argentina, Brazil, Bolivia, Chile, and Uruguay. Quebec (Canada) adopted a social economy law in 2013 and has already implemented two multi-annual promotion plans (2015–2020 and 2020–2025). Mexico adopted a social economy law in 2012, Ecuador in 2011, and Uruguay in 2019. Ecuador has successive support plans for the popular and solidarity economy, the most recent being the 2021–2025 plan. In Africa, special mention should be made of Tunisia, Cameroon, Cabo Verde, Djibouti, Senegal, South Africa, Morocco, Mauritania, Côte d’Ivoire, and Gabon. The first five countries listed already have social economy laws, adopted between 2016 and 2021, and Morocco has a draft law. Tunisia and Morocco also have national strategies in the field of the social and solidarity economy (SSE). In Asia and the Pacific, the activity of the governments of South Korea, Thailand, Vietnam, Malaysia, and India should be highlighted. It is important to note that the implementation of social economy promotion policies in these countries does not guarantee their continuity over time. For example, in countries such as South Korea, Ecuador, Argentina, and Mexico, periods of proactive policy have been followed by governmental changes that have led to a weakening of social economy policies, reducing them to little more than symbolic measures. 6. CHALLENGES OF PUBLIC POLICIES FOR THE SOCIAL ECONOMY Despite the progress made in the international recognition and rollout of policies supporting the social economy, these policies face important challenges that must be addressed in order to maximise their effectiveness and sustainability [Chaves 2025]. These are as follows: insufficient resources; fragmentation and a lack of governmental coordination in the design and implementation of these policies; the limited cross-cutting reach of the sector; difficulties in increasing the visibility of, and knowledge about, the social economy; the risk of institutional isomorphism and of instrumentalisation by public authorities; difficulties in evaluating these policies; difficulties in securing the sector’s involvement and effective participation; and, finally, problems of political sustainability and policy continuity over time in the face of electoral cycles. The first, insufficient resources, and the last, political sustainability, deserve particular attention: in many countries, the budgetary resources allocated to social economy policies are insufficient in relation to the sector’s economic and social weight and to the stated objectives of those policies. The fiscal austerity period of 2010–2013 affected these budgets particularly severely, as they are often regarded as expendable when compared with other priorities [Chaves-Ávila & Savall 2013; Chaves-Ávila, Savall & Monzón 2016; Ampudia de Haro 2018]. Another crucial challenge facing this new public policy is its internal and external sustainability over time. Internal sustainability, or internal viability, refers, on the one hand, to the continued support over time of the alliances and forces that promote this policy, ensuring its institutionalisation and its proper articulation within the framework of other government policies and structures, and, on the other hand, to the extent to which the effectiveness of this new policy is perceived as positive both by stakeholders and by society at large. External sustainability refers to the capacity of these social economy policies to withstand and adapt to changes in political cycles. This is particularly relevant in contexts such as those observed in recent years, with the rise of reactionary governments: their political project is opposed to social economy policies; its aim is to dismantle, disarticulate, or hollow out social economy policy, thereby relegating it to insignificance. And this affects not only social economy policy itself, but also the social economy sector as such, stripping it of its character and removing it from the mainstream economic landscape of its territories as a dynamic and powerful social and economic actor, in a vision analogous to the privatisation of the sector. These reactionary policies aimed at dismantling the social economy and its supporting policies may be more explicit and visible, such as repealing a social economy law or abolishing a department and a specialised public body in this field (hard reactionary policies), or more surreptitious, taking advantage of administrative strangulation stemming from qualitatively austere policies, systematic budget cuts, non-renewal of strategies and plans, or the removal of the proactive element of this policy by the government (soft reactionary policies). Two international research projects are currently underway on this subject. One is being carried out within the framework of the work of OIBESCOOP — the Ibero-American Observatory on Employment and the Social Economy — with the participation of researchers and government officials from Ibero-American countries. The other is sponsored by CIRIEC-International. This second project is an advance and updating of another international project developed fifteen years ago, published under the title The Emergence of Social Economy in Public Policy: An International Perspective (Chaves & Demoustier 2013). 7. CONCLUSIONS Public policies are an indispensable structural element for the existence, development, and consolidation of the social economy. They do not merely support the sector, but actively contribute to its institutional configuration, its integration into the socio-economic system, and the enhancement of its capacity to generate inclusive prosperity and system-wide transformation. The analysis carried out allows several conclusions to be drawn. First, public policies targeting the social economy enjoy broad support from a theoretical perspective, which justifies their relevance alongside other government policies. Second, there is a global trend towards broad, second-generation and transformative policies that go beyond the original sectoral and fragmented support approach. The European Social Economy Action Plan and the United Nations Resolution of 2023 exemplify this new paradigm for international institutions [United Nations 2024]. Third, public policies targeting the social economy have undergone significant evolution and expansion in numerous countries around the world over the past twenty years. Finally, these policies face major challenges, including insufficient resources, institutional fragmentation, limited cross-cutting reach, deficits in knowledge and awareness, risks of isomorphism and instrumentalisation, and difficulties in ensuring long-term sustainability in the face of political cycle changes. 1. The conception of the Social Economy (also referred to as the Social and Solidarity Economy) adopted in this article is that of the United Nations, as set out in its 2023 Resolution, and of the European Commission, in its 2021 European Social Economy Action Plan. We consider the Social Economy field to include social enterprises, the solidarity economy, the non-profit sector, the voluntary sector, and the third sector.
|
